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LE STATUT DE LA MAGISTRATURE
Par Vincent Vigneau, professeur associé
Nous n'examinerons ici que le
statut des magistrats professionnels de l'ordre judiciaire. Celui des
magistrats non professionnels a été abordé sommairement dans l'exposé consacré
aux tribunaux de commerce et conseils de prud'hommes.
Le statut de la magistrature
résulte de la Constitution et de l'ordonnance du 22 décembre 1958 plusieurs
fois remaniée.
Les magistrats composent un
corps unique qui distingue deux types de fonctions : les magistrats du siège,
ou magistrature assise, qui comprend les juges chargés de juger, et les
magistrats du parquet, ou magistrature debout, qui comprend les procureurs
chargés de poursuivre.
Chapitre 1. Le recrutement des magistrats
La voie d'accès normale à la
magistrature est celle de l'Ecole nationale de la magistrature. Mais, depuis
quelques années, et en grande partie pour répondre à des contingences
d'effectifs, le ministère de la justice a diversifié les modes de recrutement
afin d'en élargir la base en ouvrant de nouveaux types de concours et en
développant le recrutement sur titre.
Section l. Le recrutement par concours
Sous-section 1. Le concours
d'accès à l'Ecole nationale de la magistrature
La formation initiale des
magistrats est assurée par l'Ecole nationale de la magistrature, établissement
public situé à Bordeaux, créé en 1970 et qui a succédé au Centre national
d'études judiciaires institué par l'ordonnance de 1958. On y accède, comme pour
les autres grandes écoles de la fonction publique, par voie de concours
national.
Il existe trois concours d'accès à l'Ecole :
a) le premier concours, dit
concours étudiant, est réservé aux étudiants âgés de moins de 27 ans au premier
janvier de l'année du concours et titulaires d'un diplôme sanctionnant une
formation égale au moins à quatre années d'études après le baccalauréat ou d'un
diplôme délivré par un institut d'études politiques, ou être ancien élève d'une
école normale.
b)
le deuxième concours, dit concours fonctionnaire, est
réservé aux fonctionnaires, agents de l'Etat, d'une collectivité locale ou de
la fonction publique hospitalière, âgés de 46 ans au plus au 1er
janvier de l'année du concours et justifiant de 4 années de service public.
c)
le troisième concours est réservé aux personnes âgées
de 40 ans au plus au 1er janvier de l'année du concours et
justifiant de 8 années d'une ou plusieurs activités professionnelles dans le
domaine privé, d'un ou plusieurs mandats de membre d'une collectivité
territoriale, ou de fonctions juridictionnelles à titre non professionnel.
Pour pouvoir concourir, outre
ces conditions de diplôme et d'ancienneté, il faut être titulaire de la
nationalité française, être de bonne moralité, jouir de ses droits civiques,
être en situation régulière au regard du service national et physiquement apte.
Les candidats reçus au
concours portent le titre d'auditeur de justice et suivent une scolarité
rémunérée qui dure 31 mois. Après avoir prêté serment, ils alternent formation
théorique à l'Ecole de la magistrature, et différents stages, en juridiction,
en entreprise, dans un cabinet d'avocat et dans diverses administrations
(administration pénitentiaire, police, gendarmerie, protection judiciaire de la
jeunesse). La loi du 5 mars 2007 a fixé la durée du stage dans un cabinet d'avocat
à 6 mois.
Bien que n'étant pas encore
magistrats, les auditeurs de justice, qui appartiennent néanmoins déjà au corps
judiciaire, prêtent serment et perçoivent un traitement. Pendant leur période
de stage, ils participent à l'activité de la juridiction à laquelle ils sont
affectés, sans pouvoir cependant rendre de décisions. Ils peuvent toutefois,
par exemple, non seulement assister, mais également participer avec voix
consultative aux délibérés de la juridiction, présenter devant celle-ci des
réquisitions ou procéder à des interrogatoires.
A l'issue de la scolarité, ils
passent un concours de sortie. Ceux déclarés aptes sont nommés magistrats du
second grade selon les formes prévues pour les autres magistrats et choisissent
leur poste en fonction de leur rang de classement. La loi du 5 mars 2007 a
conféré la possibilité pour le jury de sortie de l'ENM
de mentionner des « réserves
» quant à l'affectation du
magistrat,. Celles-ci sont versées à son dossier. Il peut aussi écarter un
auditeur de certaines fonctions pour sa première nomination.
Sous-section 2. Le concours d'accès direct
L'accès direct à la
magistrature a longtemps été considéré comme exceptionnel et destiné à pourvoir
momentanément des besoins importants de magistrats.
Ainsi, des concours exceptionnels ont eu lieu en 1980,
1981, 1994 et 1997.
La loi organique du 25 juin
2001 a pérennisé ce type de recrutement en instituant, au sein de l'ordonnance
de 1958, à côté des trois concours d'accès à l'Ecole de la magistrature, deux
concours de recrutement en qualité de magistrat du second et du premier grade,
sans passer par le statut d'auditeurs de justice.
Ils s'adressent à des
candidats âgés, pour l'accès au second grade, de 35 ans au moins et justifiant
de 10 années d'activités professionnelles dans le domaine juridique,
administratif, économique et social, les qualifiant particulièrement pour
exercer des fonctions judiciaires, pour les fonctions du premier grade de 50
ans au moins et de justifier d'au moins de 15 années professionnelles qualifiantes.
Les candidats admis suivent un
stage probatoire (depuis la loi du 5 mars 2007) puis, s'ils sont déclarés
aptes, sont nommés directement magistrats et reçoivent, avant d'être installés
dans leurs fonctions, une formation à l'Ecole de la magistrature, qui comprend
des stages et une formation théorique.
Section II. Le recrutement sur titre
Sous-section 1. Nomination
directe en qualité d'auditeur de justice à l'Ecole nationale de la magistrature
(article 18-1 du statut de la magistrature) :
Ce mode de recrutement est
destiné à des candidats ayant dépassé l'âge maximal du concours étudiant, mais
ayant des titres suffisants pour justifier leur admission à l'ENM, sans avoir à subir les épreuves du concours d'entrée.
Ils doivent remplir les conditions suivantes :
être âgé de 27 à 40 ans au plus,
être titulaire d'une maîtrise en
droit et justifier de 4 années d'exercice professionnel dans le domaine
juridique, social ou économique ou être docteur en droit et posséder un autre
diplôme d'études supérieures (D.E.A., D.E.S.S. ou 2ème doctorat), ou
être allocataire d'enseignement et de recherche en droit ayant exercé cette
fonction pendant trois ans .
Les candidats déposent un
dossier de candidature à retirer auprès du parquet général de la cour d'appel de
leur domicile. A ce dossier, qui comprend leur curriculum vitae, est joint des
attestations de magistrats et de personnalités sur leurs aptitudes
professionnelles, ainsi que l'avis du procureur de la République, du premier
président de la cour d'appel et du procureur général. Ce dossier est ensuite
examiné par la commission d'avancement qui décide de l'intégration. Les
candidats déclarés admis rejoignent l'Ecole nationale de la magistrature où ils
suivent une scolarité quasiment égale à celles des autres auditeurs de justice.
La loi du 5 mars 2007 a fixé
l'effectif maximal d'une promotion de l'ENM recrutée
sur titre au 1/3.
Sous-section 2. Intégration
directe dans le corps judiciaire (articles 22. 23 et 24 du statut de la
magistrature)
Il s'agit d'un mode de
recrutement ancien, prévu depuis 1960, mais qui a tardé à se développer,
certainement en partie en raison des réticences qu'il a toujours suscitées de
la part des magistrats professionnels attachés à la voie du concours, mode de
recrutement impartial et égalitaire.
Il permet cependant d'élargir
le profil des magistrats et de pourvoir des postes de base par des magistrats
plus âgés sans obérer la pyramide des âges du corps judiciaire.
Pour pouvoir être intégré
directement sur titre dans la magistrature, il faut remplir les conditions
suivantes :
avoir au moins 35 ans, être
titulaire d'un diplôme sanctionnant une formation d'une durée au moins égale à
4 années d'études après le baccalauréat,
justifier de 7 années d'exercice professionnel (nomination au
deuxième grade),
justifier de 17 années d'exercice
professionnel (nomination au 1er grade).
L'instruction des dossiers se
fait de la même façon que pour les candidats à l'intégration en qualité
d'auditeur de justice. Cependant, avant de se prononcer sur l'intégration, il
sont , depuis la loi du 5 mars 2007, obligatoirement soumis à un stage
probatoire de 6 mois en juridiction (avant cette loi, ce stage était
facultatif).
Sous-section 3. Magistrats en service extraordinaire
On désigne ainsi des personnes
qui sont intégrées directement au corps de la magistrature pour exercer des
fonctions judiciaires pendant une durée limitée.
Ce statut s'adresse à des
personnes particulièrement qualifiées qui peuvent être intégrées, soit pour une
durée de 8 ans, non renouvelable, en qualité de conseiller ou d'avocat général
à la Cour de cassation, soit pour une durée de 10 ans, non renouvelable en
qualité de conseiller de cour d'appel.
Ces recrutements sont opérés
soit directement par le Conseil supérieur de la magistrature pour les
magistrats à la Cour de cassation, soit par la Commission d'avancement pour les
conseillers de cour d'appel.
Sous-section 4. Magistrats
exerçant à titre temporaire (article 41 -10 du statut de la magistrature)
Il s'agit d'une voie nouvelle de recrutement instaurée
par la loi du 19 janvier 1995 qui consiste à recruter, pour une durée de 7 ans
non renouvelable, des professionnels qualifiés pour exercer des fonctions soit
d'assesseur d'une formation collégiale du tribunal de grande instance, soit de
juge d'instance.
Pour être nommé, il faut remplir les conditions
suivantes :
être âgé de moins de 65 ans,
être titulaire d'un diplôme Bac +
4,
justifier de 7 années au moins d'exercice professionnel.
Mais leur activité judiciaire
ne peut s'apparenter à celle d'un magistrat professionnel puisqu'elle est
limitée à l'équivalent d'un quart temps. En contrepartie, ils sont autorisés à
continuer à exercer parallèlement une activité professionnelle.
Préalablement à leur nomination, les candidats suivent
une formation de 40 à 90 jours sur une période de 6 mois.
Sous-section 5. Détachement
dans le corps judiciaire (articles 41 et suivants du statut de la magistrature)
Le détachement permet à des
hauts fonctionnaires d'être détachés, c'est à dire placés en dehors de leur
corps d'origine, pour exercer temporairement des fonctions
judiciaire.
Pour pouvoir être placé dans
cette situation administrative, il faut remplir les conditions suivantes :
être membre d'un corps recruté
par la voie de l'E.N.A. ou être professeur ou maître
de conférence des universités, ainsi qu'aux fonctionnaires de l'Etat,
territoriaux et hospitaliers et aux fonctionnaires des assemblées
parlementaires appartenant à des corps et cadres d'emplois de même niveau de
recrutement.
justifier de 4 années de services (nomination au deuxième
grade),
justifier de 10 années de services (nomination au 1er grade).
Le recrutement est effectué
par la commission d'avancement après une période de formation non probatoire de
6 mois.
Le détachement est prononcé pour une période de 5 ans
non renouvelable. A l'issue, le fonctionnaire reprend ses fonctions initiales
dans son corps d'origine.
Section III. Nomination et
affectation
Les nouveaux magistrats sont
nommés par décret du Président de la République sur proposition du Garde des
Sceaux. En fonction des postes disponibles, ils sont affectés indifféremment au
siège ou au parquet.
Pour que le nouveau magistrat
soit en mesure d'exercer ses fonctions, deux ultimes formalités sont encore
nécessaires : la prestation de serment et l'installation :
a) La prestation de serment
Tout magistrat, nommé à son premier poste, doit prêter
serment devant la cour d'appel. // « jure de bien et fidèlement
remplir ses fonctions, de garder le secret des délibérations et de se conduire
en tout comme un digne et loyal magistrat ». Il ne peut, eu aucun cas, être
relevé de son serment.
b) L'installation
Le magistrat doit être
installé dans ses fonctions au cours d'une cérémonie se déroulant à l'audience
solennelle de sa juridiction. Ce rite a pour objet de présenter publiquement le
magistrat à ses nouveaux collègues, aux fonctionnaires du greffe, aux membres
du barreau et au public.
Chapitre 2. L'indépendance
Le juge doit bénéficier d'une
totale indépendance à l'égard de tous, et spécialement à l'égard du pouvoir
exécutif. L'indépendance est inhérente à la fonction de juge. Cette exigence
est d'ailleurs reprise à l'article 6-1 de la Convention européenne de
sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui en fait une
des composantes essentielles du droit au procès équitable (Toute personne a droit à ce
que s cause soit entendue équitablement, publiquement, et dans un délai
raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, ...»)
Il est donc nécessaire que les
conditions de leur nomination et de leur déroulement de carrière garantissent
leur indépendance. On pourrait craindre, en effet, que le pouvoir politique,
qui dispose du pouvoir de nomination, use de ses prérogatives en la matière
pour faire pression ou influencer les magistrats pour qu'ils rendent des
décisions qui leurs soient favorables.
C'est pour cette raison que le
statut des magistrats prévoit des garanties particulières destinées à les
protéger des pressions extérieures et qui vont les distinguer de l'ensemble des
autres corps de la fonction publique : elles portent essentiellement sur leur
inamovibilité et le déroulement de leur carrière.
Section I. Le principe de
l'inamovibilité
L'inamovibilité signifie qu'un
juge ne peut faire l'objet, sans son accord, d'une mesure individuelle
quelconque prise à son encontre par le Gouvernement. On estime en effet qu'il
s'agit là d'une garantie indispensable à une bonne justice pour mettre à l'abri
le magistrat de la pression, qui pourrait consister à le menacer de le
déplacer.
Mais cette garantie n'est
prévue que pour les magistrats du siège. Indépendants, ils n'ont d'ordre à
recevoir de personne dans l'exercice de leurs fonctions, pas même d'un
magistrat d'un grade plus élevé. Ils demeurent libres de juger comme ils
l'entendent, dans le respect des règles de droit. Seules les voies de recours
sont là pour corriger ou modifier leurs décisions.
Cette liberté de jugement les distingue des magistrats
du parquet qui sont hiérarchisés et placés sous la subordination du Garde des
Sceaux.
Pour éviter que le pouvoir politique ne puisse
déplacer un juge qui ne rendrait pas des décisions qui lui soient favorables,
les magistrats du siège bénéficient d'une garantie constitutionnelle d'inamovibilité,
énoncée à l'article 64. 4 : « Les magistrats du siège sont inamovibles ».
L'article 4 de l'ordonnance du
22 décembre 1958 portant statut de la magistrature précise qu' « en conséquence, le magistrat
du siège ne peut recevoir, sans son consentement, une affectation nouvelle,
même en avancement ».
Il convient de préciser que si
les magistrats du parquet ne bénéficient pas, en droit, de la même garantie,
dans les faits, ils jouissent également d'une certaine inamovibilité, le Garde
des Sceaux ne prenant quasiment jamais l'initiative de déplacer un magistrat du
parquet sans son accord.
Section 11. La carrière des magistrats
Pour éviter que le pouvoir
exécutif ne soit tenté de nommer des magistrats qu'il sait par avance qu'ils
lui seraient favorables, ou ne favorise la carrière de ceux qui lui seraient
proches, le statut de la magistrature confie une part importante de la gestion
des carrières à un organe différent du gouvernement, le Conseil supérieur de la
magistrature. Il prévoit aussi des garanties pour assurer leur déroulement de
carrière.
Sous-section 1. Le Conseil
supérieur de la magistrature et la nomination des magistrats
Le Conseil supérieur de la
magistrature a été profondément réformé dans sa composition et ses attributions
par la loi constitutionnelle n° 93-952 du 27 juillet 1993 modifiant notamment
le titre VIII de la Constitution « De l'autorité judiciaire », et ses textes
d'application, la loi organique n°94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil
supérieur de la magistrature et le décret n° 94-199 du 9 mars 1994.
L'objectif était de renforcer l'indépendance de la
magistrature en permettant aux hauts magistrats d'être mieux représentés et
en affaiblissant les syndicats par une procédure électorale adaptée.
Après avoir décrit sa composition,
nous en étudierons les attributions en matière de nomination des magistrats.
I. La composition du Conseil supérieur de la
magistrature
Le CSM comprend deux formations, une compétente à
l'égard des magistrats du siège et une compétente à l'égard des magistrats du
parquet.
La
formation compétente à l'égard des magistrats du siège est composée de douze
membres : le Président de la République, le Garde des Sceaux (ministre de la
justice), un magistrat du siège hors hiérarchie de la Cour de cassation élu par
ses pairs, un premier président de cour d'appel élu par les premiers présidents
de cour d'appel, un président de tribunal de grande instance élu par les
présidents de TGI, les présidents des tribunaux de première instance ou de
tribunal supérieur d'appel, deux magistrats du siège élus par leurs pairs au
suffrage universel indirect, au scrutin proportionnel à un tour et à deux
degrés, dans le cadre des cours d'appel (160 grands électeurs), un magistrat du
parquet élu selon la même procédure (80 grands électeurs), un conseiller d'Etat
élu par l'assemblée générale du Conseil d'Etat, trois personnalités désignées
par le Président de la République, les présidents de l'Assemblée nationale et
du Sénat.
La formation compétente à
l'égard des magistrats du parquet est composée de la façon suivante : le
Président de la République, le Garde des Sceaux (ministre de la justice), un
magistrat du parquet hors hiérarchie à la Cour de cassation élu par ses pairs,
un procureur général près une cour d'appel élu par ses pairs, un procureur de
la République près un tribunal de grande instance élu par ses pairs, deux
magistrats du parquet élus par leurs pairs au suffrage universel indirect à
deux tours dans le cadre des cours d'appel, un magistrat du siège élu selon la même
procédure, le conseiller d'Etat et les personnalités sus-indiquées.
(Avant la réforme de 1993 le
CSM était composé du Président de la République, du ministre de la justice, et
de neuf membres nommés par le Président de la République : trois magistrats
membres de la Cour de Cassation dont un avocat général, trois magistrats du
siège, un conseiller d'Etat, deux personnalités compétentes. Les six magistrats
étaient choisis sur une liste établie par le bureau de la Cour de cassation,
comprenant pour chaque catégorie, un nombre triple du nombre de postes à
pourvoir. Le conseiller d'Etat était choisi sur une liste de trois noms établie
par l'assemblée générale du Conseil d'Etat).
Le mandat des membres désignés
est de quatre ans, non renouvelable immédiatement.
Aucun membre, pendant la durée des fonctions, ne peut
exercer ni la profession d'avocat ni celle d'officier public ou ministériel ni
aucun mandat électif. Les membres du CSM sont sur leur demande et de droit mis
en position de détachement ou déchargés partiellement d'activité de service.
Les magistrats ne peuvent faire l'objet ni d'une promotion de grade ni d'une
mutation pendant leur mandat.
Les membres du CSM touchent une indemnité de
fonctions et une indemnité de déplacement. Ils sont tenus au secret
professionnel, ainsi que toutes les personnes qui assistent aux délibérations.
Le secrétariat administratif
du CSM est assuré par un magistrat ayant sept ans de services
effectifs, nommé par décret du Président de la République, pour un mandat de
quatre ans renouvelable une fois. Il peut être assisté par un ou plusieurs
adjoints désignés dans les mêmes conditions. Le secrétaire administratif est
placé en position de détachement et ne peut exercer aucune autre fonction.
(De 1959 à 1994 le secrétariat
du CSM est exercé par des magistrats qui sont très proches du
Président de la République, qui peuvent être en même temps son conseiller
technique pour les affaires judiciaires. Sous la présidence de Georges
Pompidou, c'est Mme Simone Veil qui est secrétaire. Sous la présidence de
François Mitterrand, Mme Daniele Burguburu a été secrétaire du CSM,
de 1981 à
décembre 1992, date à laquelle elle a été nommée au tour extérieur conseiller
d'Etat en service ordinaire. Elle a été remplacée jusqu'en 1995 par Mme Paule Dayan,
fille de M. Georges Dayan, un ami intime du Président de la République, qui
depuis 1981 était, notamment, chargée au palais de l'Elysée des affaires
judiciaires.)
II. Ses attributions en
matière de nomination des magistrats
Le Conseil peut être consulté par le Président de la
République sur toutes les questions concernant l'indépendance de la
magistrature. Il possède aussi d'importantes attributions en matière
disciplinaire que nous étudieront ultérieurement.
Chaque formation du CSM peut
charger un ou plusieurs de ses membres de missions d'information auprès de la
Cour de cassation, des cours d'appel, des tribunaux et de l'Ecole nationale de
la magistrature.
Tous les ans, le CSM publie le
rapport d'activité de chacune de ses formations.
Mais ses attributions les plus importantes concernent
les nominations des magistrats.
A) La nomination des magistrats du siège
Les magistrats à la Cour de
cassation, les premiers présidents de cour d'appel et les présidents de
tribunal de grande instance sont nommés par le Président de la République, sur
proposition du Conseil supérieur de la magistrature.
Le CSM dispose donc à leur
égard d'un véritable pouvoir de proposition. Après avoir examiné les dossiers
des candidats, entendu certains d'entre eux et sur le rapport d'un de ses
membres, il arrête la proposition de nomination qu'elle soumet au Président de
la République.
Les autres magistrats sont nommés par le Président de
la République, sur proposition du Garde des Sceaux, et après avis conforme du
CSM.
B) La nomination des magistrats du parquet
Les magistrats du parquet, à
l'exception des procureurs généraux, sont nommés par le Président de la
République, sur proposition du ministre de la justice, et après avis du CSM.
Contrairement à la nomination
des magistrats du siège, cet avis ne lie pas le ministre de la justice qui peut
proposer au Président de la République un candidat qui aurait reçu un avis
négatif de la part du CSM.
Les plus hauts magistrats du
parquet, les procureurs généraux, sont nommés directement en Conseil des
ministres.
Sous-section 2. Le déroulement de la carrière des
magistrats I. La hiérarchie judiciaire
La hiérarchie judiciaire a été
profondément modifiée par la loi du 25 juin 2001. Elle comprend désormais trois
niveaux, le second grade, le premier grade et la hors hiérarchie.
Le second grade correspond à des emplois de début de
carrière. Au siège, il permet d'occuper les fonctions de juge, juge d'instance,
juge d'instruction, juge aux affaires familiales, juge de l'application des peines,
juge des enfants. Au parquet, celles de substitut du procureur. Elles
correspondent aussi à celles de magistrat à l'administration centrale duministère de la justice.
Au-dessus, se trouve le
premier grade. Pour y accéder, il faut justifier de 7 années d'ancienneté et
être inscrit au tableau d'avancement par la commission d'avancement, organisme
paritaire présidé par le Premier président de la Cour de cassation et composé
du Procureur général près la cour de cassation, de deux magistrats, l'un du siège,
l'autre du parquet, de la Cour de cassation, de l'inspecteur général des
services judiciaires, du directeur des services judiciaires, de 2 représentants
des premiers présidents et 2 représentants des procureurs généraux et de 10
représentants élus des magistrats (nous avons vu également que la commission
d'avancement avait aussi pour rôle de procéder au recrutement direct des
magistrats).
Pour être inscrit au tableau
d'avancement, il faut être proposé par son premier président ou son procureur
général et justifier des qualités voulues pour accéder au grade supérieur.
Le premier grade permet
d'exercer les fonctions, au siège, de président de tribunal, de vice-président,
premier vice-président, vice-président chargé des fonctions de l'instruction,
de juge des enfants, de l'application des peines ou d'un tribunal d'instance,
de conseiller de cour d'appel, de conseiller référendaire à la Cour de
cassation, au parquet de procureur de la République, de procureur de la
République adjoint, de vice-procureur, du substitut
général de secrétaire général ou de 1er substitut à l'administration
centrale du ministère de la justice.
Enfin, au sommet, se trouve la
hors hiérarchie, qui comporte, au siège, les fonctions de Premier président,
président de chambre et conseiller, de Procureur général et d'avocat général à
la Cour de cassation, de premier président, de président de chambre, de
procureur général et d'avocat général de cour d'appel, de président, de 1er
vice-président, de procureur et de procureur-adjoint
des tribunaux de grande instance les plus importants.
Pour pouvoir être nommé à la
hors hiérarchie, il faut avoir exercé des fonctions du premier grade dans deux
juridictions différentes. L'avancement se fait au choix, avec la prise en
compte de subtils critères d'ancienneté. La loi du 5 mars 2007 a ajouté comme
condition, qui ne s'appliquera qu'aux magistrats nommés à compter de cette date
dans leur premier poste, d'avoir effectué une mobilité à l'extérieur du corps
judiciaire. A l'heure actuelle, il faut entre 10 et 14 ans d'ancienneté au
premier grade pour accéder à la hors hiérarchie.
Le magistrat n'exerce pas ses
fonctions de
façon
totalement isolée. Même s'il est indépendant, le juge est régulièrement évalué
par son supérieur hiérarchique qui peut, ainsi, être amené à apprécier la
qualité de son activité juridictionnelle.
Tous les deux ans, les
magistrats, à l'exception des premiers présidents, des procureurs généraux et
des magistrats hors hiérarchie de la Cour de cassation, font l'objet d'une
procédure d'évaluation par leur supérieur hiérarchique.
Celui-ci, après un entretien
individuel, et le cas échéant, après avoir sollicité l'avis d'autres magistrats
qui ont pu être amenés à apprécier le travail du magistrat intéressé, établit
une fiche d'évaluation comportant une appréciation littérale et une grille
analytique, portant aussi bien sur l'engagement professionnel et le sens des
responsabilités, que sur les qualités de bon sens, la sûreté du jugement, la
capacité à décider, l'étendue des connaissances juridiques, le sens de
l'application du droit ou l'expression écrite...
Cette fiche s'achève par une appréciation générale aux
termes de laquelle le supérieur hiérarchique mentionne les fonctions auxquelles
le magistrat est apte et ses besoins de formation.
Cette évaluation constitue un
élément important de responsabilisation des magistrats dans la mesure où elle
influe sur le déroulement de carrière. C'est en effet notamment sur la base de
celle-ci que la chancellerie, la commission d'avancement et le Conseil
supérieur de la magistrature décident de l'avancement et de la mutation des
magistrats.
Chapitre 3. L'impartialité
Section I. Définition
Le justiciable doit pouvoir
compter sur l'impartialité du tribunal qui va le juger. Cette assurance est un
élément essentiel du droit au procès équitable proclamé par l'article 6.1 de la
convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés
fondamentales[1]. Contrepartie
indispensable à l'indépendance, pour éviter que celle-ci ne
dérive vers l'arbitraire du juge,
l'exigence d'impartialité impose à celui-ci une obligation de neutralité lui
interdisant tout préjugé et tout parti pris à rencontre de l'un des plaideurs.
L'impartialité
s'apprécie d'abord subjectivement. Etre impartial, c'est d'abord n'avoir aucun
parti pris dans son for intérieur[2]. Autrement dit, le
juge, soumis à l'obligation d'impartialité, doit s'imposer une stricte
neutralité et s'interdire de tenir compte, dans son activité, de l'inclinaison
ou de la réserve qu'il éprouve à l'égard de l'un des plaideurs ou de
contraintes plus ou moins diffuses de son milieu social ou de ses engagements
personnels. C'est ce qu'on appelle l'impartialité subjective, car sa
détermination dépend de la subjectivité du sujet. Pour la jurisprudence, elle est
toujours présumée[3] et il appartient au
plaideur qui s'en plaint de rapporter la preuve de partialité du juge.
Or
celle-ci est presque impossible à rapporter car il est très difficile de
déterminer ce qu'untel pense dans son for intérieur en telle circonstance.
C'est pour cette raison que s'est développée parallèlement une approche
différente de la notion d'impartialité fondée cette fois-ci sur des éléments
objectifs, extérieurs à la personne en question. Selon cette conception, non
seulement le juge doit être intrinsèquement impartial, mais encore, les
circonstances dans lesquelles il intervient ne doivent pas être de nature à
faire naître chez les parties un soupçon légitime de partialité. Elle se
détermine ainsi, selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de
l'homme, à partir d'éléments objectifs, extérieurs à sa personne et doit
conduire à s'interroger « si, indépendamment de la conduite personnelle du juge,
certains faits vérifiables autorisent à suspecter l'impartialité de ce dernier
»[4].
L'apparence
est donc un facteur d'appréciation de cette impartialité objective par
référence soit à la composition du tribunal saisi de la "cause", donc
à un facteur organique, soit à la connaissance ou l'intervention du juge à
l'occasion de fonctions antérieures dans une même "cause", donc à un
facteur fonctionnel. L' « apparence » comme critère primordial d'appréciation
de l'exigence d'impartialité objective s'exprime par la formule "justice must not only be done,
it must also be seen to be
done"[5]. C'est ainsi qu'appliquant ces
principes dégagés par la
Cour européenne des droits de
l'homme, la Cour de cassation a été conduite à élaborer une jurisprudence
fournie dont la ligne directrice peut être ainsi résumée : ne peut siéger dans
une affaire le juge dont la connaissance qu'il a pu acquérir du litige à
l'occasion de fonctions antérieures, ou les décisions qu'il a pu prendre
précédemment dans la même affaire, est de nature à affecter sa liberté de
jugement et donc à provoquer chez le plaideur la crainte légitime que la
formation de jugement à laquelle il appartient n'offrira pas les garanties
suffisantes d'impartialité[6].
Section II. Mise en œuvre du concept
Pour garantir l'impartialité
du juge, il est prévu deux types de mesure : des incapacités de juger et des
procédures destinées à modifier la composition d'une juridiction. Très
récemment, la jurisprudence a aussi admis que la violation de l'obligation
d'impartialité pouvait entraîner a posteriori la nullité de la décision.
Sous-section 1. Les incapacités
Quel que soit le procès à
juger, il est interdit à un magistrat d'exercer des fonctions lorsqu'il a un
lien de parenté ou d'alliance avec un magistrat de la même juridiction. Ainsi,
l'art. R 761-1 du COJ dispose que « les conjoints, les parents et alliés
jusqu'au degré d'oncle et de neveu inclusivement ne peuvent être simultanément membres
d'un même tribunal ou d'une même cour en quelque qualité que ce soit», sauf dispense accordée par
décret, si du moins le tribunal comporte plusieurs chambres et qu'il ne s'agit
pas d'un des chefs de juridiction.
Il est également interdit à
une à un magistrat de juger une affaire lorsqu'il existe un lien de parenté
entre lui et l'avocat ou l'avoué de l'une des parties (art R 721-3 du COJ).
Sous-section 2. Les procédures
tendant à faire modifier la composition d'une juridiction
En dehors des cas précédemment cités, il peut arriver
que l'un des plaideurs ait des raisons sérieuses de suspecter l'impartialité
d'un ou plusieurs de ses juges.
Le magistrat a l'obligation,
lorsqu'il estime en sa conscience qu'il existe un risque que son impartialité
soit mise en cause, de se retirer spontanément ; on dit alors qu'il s'abstient
ou se déporte.
Mais s'il ne prend pas cette
initiative, le plaideur qui a des raisons sérieuses de suspecter l'impartialité
d'un juge ou d'une juridiction toute entière peut les faire écarter en
procédant à la récusation ou en demandant le renvoi pour cause de suspicion
légitime.
I. La récusation
La récusation peut être
définie comme la procédure par laquelle un plaideur demande que soit évincé de
la composition de la juridiction ayant à connaître de sa cause un juge qui
pourrait manquer d'impartialité.
Les causes de récusation sont
énumérées par les codes de procédure civile et pénale et concernent trois types
d'hypothèses :
le juge ou son conjoint a un
intérêt personnel à la contestation, notamment s'il est créancier, débiteur
parent ou allié, en procès ou lié par lien de subordination avec l'une des
parties ;
le juge a déjà connu de
l'affaire. A cet effet, la jurisprudence considère que la connaissance que l'un
des juges composant le tribunal peut avoir du litige, dans le cadre de
fonctions antérieures, et ou que les décisions qu'il a prises dans la même
affaire sont de nature à provoquer chez le plaideur la crainte légitimeque la formation de jugement comprenant ce juge
n'offre pas les garanties suffisantes d'impartialité [7];
il existe une amitié ou une
inimité notoire entre le juge et les parties.
La récusation est jugée, en
matière civile, par la cour d'appel. En matière pénale cette compétence revient
au premier président de la cour d'appel.
II. La demande de renvoi pour cause de suspicion
légitime
Tandis que la récusation
concerne un juge déterminé, en raison de circonstances purement individuelles,
la procédure de renvoi est utilisable lorsque la suspicion plane sur la
juridiction toute entière. Dans ce cas, le plaideur demande, en matière civile,
à la juridiction supérieure de désigner une autre juridiction pour connaître de
son affaire.
En matière pénale, la demande est portée devant la
Chambre criminelle de la Cour de cassation.
Sous-Section III la nullité de la
décision rendue par un magistrat méconnaissant son obligation d'impartialité
La jurisprudence sur ce point,
fait l'objet sur ce point d'une récente évolution.
Dans un arrêt de l'Assemblée
plénière du 24 novembre 2000, la Cour de cassation avait précédemment énoncé
qu'un justiciable n'était pas recevable à invoquer devant elle la violation de
l'article 6-1 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des
libertés fondamentales dès lors qu'il n'a pas fait usage de la possibilité
d'obtenir le respect de l'impartialité du juge en le récusant par application
de l'article 341 5° du nouveau code de procédure civile, renonçant ainsi sans
équivoque à la possibilité de s'en prévaloir[8].
Autrement dit, s'il est possible pour un plaideur d'invoquer la partialité du
juge avant la clôturedes débats, et à condition d'en
rapporter la preuve, il n'est plus recevable à le faire une fois ceux-ci clos
et que le juge s'est retiré pour délibérer. Si cette jurisprudence se
justifiait en ce qu'elle évitait qu'une partie attende de connaître le jugement
rendu par une juridiction pour décider de contester sa composition, elle
pouvait cependant apparaître excessive, ainsi que le soulignaient certains
auteurs[9], si elle aboutissait
à priver les parties du bénéfice de l'article 6-1° lorsque la partialité du
juge ne se révélait que postérieurement à la clôture des débats, plus
singulièrement encore lorsque les motifs mêmes de la décision rendue par le
juge laissaient apparaître une franche hostilité à l'égard de l'un d'entre eux.
Une
décision rendue le 14 septembre 2006[10]
par la deuxième chambre civile de la Cour de cassation répond heureusement à
ces critiques et permet d'apporter une nuance à la jurisprudence de l'assemblée
plénière du 24 novembre 2000.
Pour accueillir la demande en restitution d'un loyer
et en paiement de dommages-intérêts formée par deux
locataires, un juge de proximité s'était prononcé par une décision motivée en
des termes particulièrement injurieux envers le bailleur. Ainsi pouvait-on y
lire "la
piètre dimension de la défenderesse qui voudrait rivaliser avec les plus grands
escrocs, ce qui ne constitue nullement un but louable en soi sauf pour certains
personnages pétris de malhonnêteté comme ici Mme X... dotée d'un quotient
intellectuel aussi restreint que la surface habitable de sa caravane, ses
préoccupations manifestement strictement financières et dont la cupidité le
dispute à la fourberie, le fait qu'elle acculait ainsi sans état d'âme et avec
l'expérience de l'impunité ses futurs locataires et qu'elle était sortie du
domaine virtuel où elle prétendait sévir impunément du moins jusqu'à ce jour,
les agissements frauduleux ou crapuleux perpétrés par elle nécessitant la mise
en oeuvre d'investigations de nature à la neutraliser définitivement".
La Cour de
cassation a considéré qu'en employant de tels termes qui étaient manifestement
incompatibles avec l'exigence d'impartialité qui s'impose à tout magistrat, le
juge avait violé l'article 6.1 . Sans examiner le
fond, elle casse et annule la décision sur le fondement de ce texte. Autrement
dit, peu importe ce qu'avait décidé le juge et lefondement
juridique de sa décision ; l'usage de termes injurieux envers une partie
suffisait à démontrer l'existence d'un parti pris contre une partie et la
méconnaissance aussi flagrante de ses devoirs privait sa décision de toute
validité. Aurait-il pu encore être ajouté qu'en se prononçant par de tels
motifs insusceptibles de se rattacher à l'exercice de fonction
juridictionnelle, le juge était sorti gravement des limites de ses attributions
et avait commis un excès de pouvoir. Il n'importait pas non plus que le grief
d'impartialité ne fut pas soulevé avant la clôture des
débats puisque, en quelque sorte, les motifs du jugement constituaient un
élément nouveau auquel les parties n'avaient pu renoncer par avance. Il
n'aurait donc pas été équitable d'empêcher les parties de s'en prévaloir pour
la première foi devant la Cour de cassation puisqu'elles ne pouvaient pas en
faire état auparavant. Aussi, ce n'est pas le refus du juge de se déporter pour
juger l'affaire ou la procédure suivie qui est constitutif d'une violation de
l'article 6-1, mais la motivation de la décision elle-même[11].
La Cour de cassation affirme ainsi que le droit eu procès équitable contient
celui d'être jugé par une décision dont les motifs ne sont pas empreints de
partialité.
Chapitre 4. La responsabilité des magistrats[12]
Section I. Position du problème
Le terme de responsabilité
peut avoir deux sens. C'est en premier lieu l'obligation de réparer le dommage
que l'on a causé par sa faute. C'est l'acception civiliste exprimée dans
l'article 1382 du Code civil. Mais être responsable, c'est aussi devoir
supporter personnellement les conséquences d'un acte. Cette conception est
celle du droit pénal et du droit disciplinaire. Elle vise à sanctionner
l'auteur d'une faute, tandis que la première a pour but principal d'indemniser
la victime d'un dommage.
Poser la question de la
responsabilité du juge suppose donc de définir au préalable l'objectif
poursuivi. Est-il de rechercher la possibilité d'indemniser une partie qui
aurait été injustement condamnée ou de sanctionner un magistrat pour une faute
commise dans l'exercice de sa profession ?
Mais la responsabilité du juge
ne peut se résoudre de la même façon que celle d'un autre décideur public ou
d'une personne privée. La magistrature n'est pas une profession comme les
autres. Contrairement au fonctionnaire chargé d'un service public, dont le rôle
est, justement, de rendre un service, au sens étymologique du terme, le juge a
d'abord pour mission de dire le droit. Et cette fonction, qui peut d'ailleurs
ne rendre service à personne, porte par nature préjudice à une partie. La
décision de justice a nécessairement pour finalité et pour objet de contraindre
quelqu'un ou de lui infliger une sanction. Le glaive de la justice est, par
essence, préjudiciable, désagréable et porteur de ressentiments envers celui
qui l'a rendu. La tentation est grande pour le justiciable de considérer que
s'il a perdu son procès, c'est d'abord de la faute du juge qui, en adoptant un
raisonnement erroné, ou en faisant une fausse application de la loi, ou en
tenant pour faux ce qui et vrai, ou inversement, a commis une erreur
judiciaire.
Mais encore faudrait-il
s'accorder sur la notion d'erreur du juge, elle-ci pouvant porter sur les faits
comme sur le droit.
Il n'est
pas rare que le juge commette un erreur dans l'appréciation de la situation de
fait sur laquelle repose sa décision et que, partant, il rende une décision
injuste. Pour autant, une telle erreur lui est-elle imputable ?
Il ne faut pas oublier que ce
soit en matière pénale ou civile, le juge n'est pas maître de sa saisine. Le
juge d'instruction ne peut instruire sur des faits dont il n'est pas saisi
tandis que, selon l'article 4 du nouveau Code de procédure civile, l'objet du
litige est déterminé par les prétentions respectives des parties.
Le juge ne juge qu'en fonction
des éléments que lui donnent les parties en la cause (ce qui explique notamment
le principe de la relativité de l'autorité de la chose jugée) de sorte qu'il
n'a qu'une vision fragmentaire de la situation de fait qui est à l'origine du
litige, voire statuer sur des faits tronqués. C'est l'une des raisons pour
lesquelles la vérité judiciaire est une vérité relative : les éléments pris en
compte par le juge peuvent ne refléter que partiellement la situation des
parties en matière civile, ou les faits imputables au défendeur en matière
pénale[13].
Le juge est aussi tributaire
de la qualité des éléments de preuve qui lui sont produits, voire de leur
admissibilité. Ainsi, par exemple, il ne peut, en matière civile, se fonder sur
des éléments de preuve dont il aurait personnellement connaissance et qui
n'auraient pas été produit par lesparties. Le juge ne
peut non plus se fonder sur des éléments de preuve recueillis de façon déloyale[14] ou qui ne
correspondent pas aux prescriptions légales (par exemple l'interdiction du
recours aux preuves autres que littérales en matière de contrat). Ainsi, en
droit civil la recherche de la vérité peut entrer en conflit avec d'autres
impératifs, jugés également dignes de considération[15]
: le souci d'assurer la sécurité des transactions, la protection d'une des
parties.
Peut-on, par ailleurs, parler
de responsabilité du juge en cas d'erreur de droit sans remettre en cause le
principe de liberté de la loi par le juge qui découle de la prohibition des
arrêts de règlement ?[16].
En effet, tout juge est libre d'interpréter la loi comme il lui semble bon et,
comme le relève Roger Perrot (institutions judiciaires), un modeste juge
d'instance peut très bien, sans commettre la moindre faute, adopter sur un
point de droit déterminé une doctrine différente de celle qui a été consacrée
par une cour d'appel, voire par la Cour de cassation. Peut-on déduire
l'existence d'une faute du seul fait que cette interprétation n'est pas
partagée par la juridiction supérieure devant laquelle sa décision sera
déférée. On a déjà vu d'excellentes décisions rendues par des juges de 1ère
instance infirmée par des décisions mauvaises rendues par des cours d'appel.
Or, en quoi la 2nde décision est-elle meilleures,
si ce n'est qu'elle est rendue par une juridiction hiérarchiquement supérieure
?
En réalité, la notion d'erreur
de droit repose sur une fiction juridique, celle d'avoir été invalidée par une
juridiction d'un rang supérieur statuant à la suite d'une voie de recours. Elle
est d'autant plus relative que cette juridiction supérieure n'est pas elle-même
non plus tenue de suivre sa propre jurisprudence. Ainsi, une cour d'appel peut
être censurée pour violation de la loi en s'étant conformée à l'interprétation
que retenait la Cour de cassation à la date à laquelle elle s'était prononcée.
Pour autant, peut-on lui reprocher cette « erreur de droit » ?
Vouloir rechercher la
responsabilité du juge comme celle d'un avocat par exemple, c'est aussi prendre
le risque de porter atteinte à la sécurité juridique en permettant de remettre
en cause une décision revêtue de l'autorité de la chose jugée en dehors de
l'exercice des voies de recours. Le souci de conforter celui qui a perdu son
procès doit-il passer par le sacrifice de celui qui l'a gagné ?
C'est aussi prendre le risque
de déstabiliser les magistrats et de porter atteinte à leur indépendance. Le
droit est loin d'être une science exacte. Les règles de preuve n'ont pas la
prétention d'être infaillibles. Le nombre d'affaires en attente d'être jugées
ne permettent pas toujours de disposer du temps nécessaire à l'écoute du
justiciable, à l'étude de son dossier, à la motivation de la décision. Or, le
juge n'a pas la possibilité de s'abstenir, (art. 4 du Code civil). Il est tenu
de statuer, quelles que soient les circonstances, même en cas de silence,
d'obscurité ou d'insuffisance de la loi, sous peine de commettre un déni de
justice. Parce que, dans l'obligation où il est de statuer, le juge n'est pas
en droit de suspendre sa décision jusqu'à ce qu'il accède à une certitude
parfaite, le juge en est réduit à se prononcer en faveur de la meilleur preuve[17].
Qui accepterait de gérer ces
contradictions dans ces conditions s'il devait courir le risque d'être
systématiquement mis en cause en cas d'erreur ? La responsabilité est la contrepartie
de la liberté. S'agissant de celle du juge, il ne s'agit pas de la liberté de
comment de juger, mais de la liberté de juger ou de ne pas juger. A vouloir
trop responsabiliser les magistrats pour la décision qu'il rende sans leur
donner la faculté de choisir de ne pas juger, on risque fort, au mieux, de les
décourager au pire, à les inciter au conservatisme.
La dimension collective de la
décision judiciaire complique encore singulièrement les données du problème. La
collégialité et le secret des délibérés forment un écran derrière lequel la
décision individuelle s'efface derrière l'expression collective. Comment, dès
lors, rechercher la responsabilité des magistrats sans violer le principe du
secret des délibérations ?
Mais pour autant, le juge
n'est pas au-dessus des lois. Il est, comme les autres professionnels qui
concourent à l'œuvre de justice, soumis à l'obligation d'exercer son métier
avec compétence et sens des responsabilités. Il ne bénéficie donc d'aucune
impunité.
Comme tout autre agent public, « la société a le droit de lui
demander des compte » comme le proclame l'article 15 de la Déclaration des
droits de 'homme et des citoyens
L'indépendance et l'inamovibilité doivent être
considérées comme des garanties apportées au justiciable, et non comme des
privilèges dévolus aux magistrats.
Il serait donc anormal que les magistrats puissent,
sous prétexte d'indépendance, se dispenser de devoir rendre des comptes. Leur
responsabilité apparaît d'ailleurs même comme l'indispensable contrepartie de
leur indépendance.
Poser la question de la
responsabilité du juge revient donc à la fois d'examiner les conditions de mise
en œuvre de l'indemnisation du fonctionnement défectueux du service de la
justice et le régime disciplinaire des magistrats.
Section II. La responsabilité de la justice
Comme pour les autres agents
publics, le magistrat ne peut voir sa responsabilité civile directement engagée
par un justiciable pour une faute commise dans l'exercice de ses fonctions.
Celui qui prétend obtenir réparation d'un préjudice qu'il estimerait avoir subi
du fait du fonctionnement défectueux du service de la justice ne peut
qu'assigner l'Etat pris en la personne de l'agent judiciaire du Trésor. Il
dispose, à cet effet, de quatre actions distinctes.
L'article L 141-1 du code de
l'organisation judiciaire (anciennement L 781-1), introduit par la loi du 5
juillet 1972, prévoit que « l'Etat est tenu de réparer le dommage causé par le
fonctionnement défectueux du service de la justice ». Jusqu'alors, la responsabilité
de l'Etat et des magistrats ne pouvait être mise en jeu qu'à travers la
procédure très lourde de prise à partie prévue à l'article 336-1 et s. du
nouveau code de procédure civile (texte qui remplace, depuis le inséré par le
décret n° 2006-1805 du 23 décembre 2006 l'art. 505 du code de procédure
civile). Ce dernier texte demeure encore applicable à l'égard des magistrats
non professionnels .
L'article L 141-1 permet à un justiciable d'obtenir la
condamnation de l'Etat en cas de faute lourde ou de déni de justice.
En cas de condamnation, il
revient ensuite à l'Etat lui-même d'engager une action récursoire contre le
magistrat qui serait à l'origine du dommage conformément à l'article 11.1 de
l'ordonnance du 22 décembre 1958 mais uniquement en cas de faute personnelle de
sa part.
Cette action récursoire est engagée devant une chambre
civile de la Cour de cassation.
Mais ce recours demeure pour l'instant purement
théorique car aucune action récursoire n'a jamais été intentée à rencontre d'un
magistrat sur ce fondement juridique.
En revanche, l'Etat a été, à
de nombreuses reprises, condamné pour indemniser le préjudice résultant d'une
faute lourde, celle-ci étant traditionnellement définie comme « celle qui a été commise sous
l'influence d'une erreur tellement grossière qu'un magistrat ou un
fonctionnaire de justice normalement soucieux de ses devoirs n'y eut pas été
entraîné ».
Récemment, la Cour de
cassation a assoupli cette définition par un arrêt de l'assemblée plénière en
date du 23 février 2001[18], rendu au sujet de
l'affaire dite Laroche, qui a considéré que « constituait une faute
lourde, toute déficience caractérisée par un fait ou une série de faits
traduisant l'inaptitude du service public de la justice à remplir la mission
dont il est investi »[19].
Cela étant, le champ
d'application de ce régime de responsabilité ne recouvre pas l'ensemble de
l'activité des services judiciaires. La responsabilité de l'Etat ne peut en
effet résulter que d'actes qui ne revêtent pas de caractère juridictionnel
ayant autorité de la chose jugée qui ne sont, selon la formule même du Conseil
constitutionnel, susceptibles d'être critiqués que par le seul exercice des
voies de recours prévues par la loi.
Ont ainsi été récemment jugés que commettaient
une telle faute :
l'erreur commise par le ministère public sur les conditions
juridiques de l'engagement des poursuites puis, l'absence de vérification du
juge d'instruction sur la régularité de sa saisine.[20]
Le fait pour une juridiction
d'avoir laissé s'écouler le délai imparti pour statuer sur la mise en liberté,
sans que ce retard, impliquant la mise en liberté d'une personne condamnée à 14
ans de réclusion criminelle, puisse être imputable à une circonstance
imprévisible et insurmontable,extérieure au service de
la justice[21].
Dés lors, s'il l'on peut
engager la responsabilité de l'Etat pour des actes non juridictionnels, comme
par exemple des irrégularités commises par des officiers de police à l'occasion
d'une opération de police judiciaire, des erreurs matérielles commises par le
greffe empêchant l'exécution d'une décision, des délais de procédure excessifs,
il n'est pas possible d'obtenir une indemnisation pour un jugement mal jugé.
Cela étant, on observera deux
décisions de juridictions du fond, mais qui n'ont pas été soumises à la censure
de la Cour de cassation, qui ont admis le contraire en condamnant l'Etat pour
une erreur fautive du juge dans son activité juridictionnelle :
dans une affaire jugée par le
TGI de Rennes (cité in D 2001, jur p 580, Note Lienhard sous la note 28 - décision confirmée en mai 2002
par la cour d'appel d'Angers) il a été admis la responsabilité de l'Etat pour
la faute commise par la cour d'appel de Rennes qui a déclaré à tort qu'un
immeuble dans lequel était exploité un fond de commerce était en ruine,
acculant ainsi à la faillite les exploitants, (il faut dire que le président de
la chambre qui avait rendu la décision litigieuse avait lui-même écrit aux
plaignants une lettre dans laquelle il reconnaissait son erreur,
la cour d'appel de Paris(CA
Paris 25 octobre 2000, D 2001, jur p 580 note C. Lienhard) a considéré qu'avait commis une faute lourde le
juge aux affaires familiales qui, après s'être borné à énoncer que « le père
n'opposait aucun moyen à la demande de la mère » avait fixé la résidence d'une
fillette chez celle-ci alors qu'elle était atteinte de maladie mentale, élément
qui était dans le débat, et que, par la suite, elle a tué sa fille. La cour
d'appel a déduit la faute lourde du service public de la justice d'un concours
de négligences respectivement imputables au juge, au parquet et aux services du
greffe.
La cour d'appel de Paris a également retenu sa
compétence pour examiner, sur le fondement de l'article L 781-1 si une
inculpation prononcée par un juge d'instruction était justifiée[22].
Par ailleurs, la jurisprudence récente de la Cour de
justice des communautés européennes va dans le sens de la responsabilité de
l'Etat du fait de l'activité juridictionnelle des juges.
En effet, dans son arrêt, la
CJCE considère que la violation manifeste du droit communautaire par une
juridiction nationale statuant en dernier ressort est de nature à obliger
l'Etat membre à réparer les dommages causés aux particuliers[23]
On précisera enfin que, depuis
la loi du 5 mars 2007, toute décision définitive d'une juridiction nationale ou
internationale condamnant l'Etat pour fonctionnement défectueux du service de
la justice est communiquée aux chefs de cour d'appel intéressés par le garde
des sceaux, ministre de la justice. Le ou les magistrats intéressés sont avisés
dans les mêmes conditions et des poursuites disciplinaires peuvent alors être
engagées par le ministre de la justice et les chefs de cour d'appel intéressés
dans les conditions que nous examinerons plus bas.
Parallèlement à cette action de droit commun
coexistent des régimes spéciaux de responsabilité.
L'article 473 du Code civil
dispose que l'Etat est responsable du dommage résultant d'une faute quelconque,
et non pas seulement d'une faute lourde, commise dans le fonctionnement d'une
tutelle, soit par le juge des tutelles, soit par son greffier, soit par le
greffier en chef du tribunal d'instance. Si le juge ne peut être poursuivi
directement par le majeur protégé ou le mineur, il peut néanmoins, en théorie
du moins, faire l'objet d'un recours subrogatoire.[24]
Le code de procédure pénale
prévoit pour sa part deux actions spécifiques d'indemnisation.
L'article 149 permet à toute
personne ayant fait l'objet d'une détention provisoire au cours d'une procédure
terminée à son égard par une décision de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement
de demander au premier président de la cour d'appel l'indemnisation du
préjudice moral et matériel qu'elle a subi à cette occasion.
Cette responsabilité n'est pas subordonnée à la preuve
d'une faute commise par le juge d'instruction. C'est un cas de responsabilité
sans faute fondée, comme souvent en matière de responsabilité administrative,
sur la théorie du risque que fait courir l'action répressive sur les citoyens.
L'article 626 instaure un
mécanisme d'indemnisation des personnes qui, après avoir été condamnées, ont
été ensuite reconnues innocentes par la cour de révision.
Il ne s'agit pas là non plus
d'une responsabilité pour faute car la révision ne peut être obtenue que pour
des faits survenus postérieurement à la décision de condamnation ou qui
n'avaient pas été portées à la connaissance du juge.
Section III. La discipline des magistrats Sous-section
1. Droits et devoirs des magistrats
L'éminence des fonctions et la
gravité des décisions qui peuvent être prises par les juges impliquent, de leur
part, des devoirs très particuliers qui vont au-delà des obligations incombant
normalement à des agents publics.
Comme tous les autres
fonctionnaires, ils sont tenus de résider au lieu où ils exercent leurs
fonctions (art. 13 de l'ord. du 22 décembre 1958) et sont protégés contre les
menaces et les attaques de quelque nature que ce soit dont ils pourraient être
l'objet dans l'exercice de leurs fonctions.
Mais un certain nombre d'autres règles tenant à la
spécificité de leur fonction est prévu par l'ordonnance du 22 décembre 1958.
Elles obligent les magistrats à des interdictions et leur imposent des
incompatibilités.
I. Interdictions
La loi interdit
aux magistrats, sous peine de sanction disciplinaire, de se livrer à certaines
activités qui seraient de nature à troubler le bon fonctionnement du service
public de la justice.
Première de ces interdictions,
celle d'adopter une conduite, non seulement dans son activité professionnelle
mais aussi dans sa vie privée, qui serait contraire à l'honneur, à la
délicatesse et à la dignité qui s'impose à tout magistrat qui a prêté serment
de se comporter en tout de façon digne et loyale.
Le magistrat est par ailleurs
tenu de rendre la justice. Cette obligation de continuité dans le service
public conduit à lui dénier le droit de grève ou de toute autre action
concertée de nature à arrêter ou à entraver le fonctionnement des juridictions
(art. 10 al 3 de l'ord. de 1958).
Cela n'a cependant pas empêché
ces dernières années les magistrats de manifester leur mécontentement par des
actions symboliques telles que défilé dans les couloirs du palais de justice,
renvoi des affaires, heure d'audience différée.
Tenus à un devoir
d'impartialité, les magistrats se voient interdits, en cette qualité, de toute
manifestation de caractère politique qui serait incompatible avec leur
obligation de réserve.
Cela ne signifie pas que les
magistrats soient dépourvus de droits civiques. Ils conservent leur droit de
vote et d'éligibilité. Mais ils ne doivent pas prendre, en tant que magistrat,
de positions publiques partisanes.
Cette interdiction
individuelle est naturellement encore plus pressante pour le corps de la
magistrature tout entier auquel on interdit toute délibération de nature
politique ainsi que toute manifestation d'hostilité au principe ou à la forme
du gouvernement de la République.
On reconnaît par ailleurs aux
magistrats le droit de se regrouper en syndicats (il existe actuellement 3
organisations syndicales de magistrats : l'union syndicale des magistrats, le
syndicat de la magistrature et FO magistrature).
II. Incompatibilités
Le statut de la magistrature prévoit une série
d'incompatibilités entre les fonctions judiciaires et quelques autres.
Ainsi, le magistrat ne peut exercer cumulativement
d'autres activités professionnelles qui risqueraient d'entraver son
indépendance d'esprit et de compromettre sa liberté de jugement. Cette règle
reçoit toutefois des exceptions pour travaux scientifiques, littéraires et
artistiques que les magistrats peuvent exercer librement. Avec l'autorisation
de leur supérieur hiérarchique, ils peuvent aussi se livrer à des travaux
d'enseignement relevant de leur compétence.
En revanche, depuis la loi du
25 juin 2001, ils ne peuvent plus se livrer à des activités d'arbitrage.
En application du principe de
la séparation des pouvoirs, il est également interdit aux magistrats l'exercice
concomitant d'un mandat parlementaire national (député ou sénateur) ou
européen. Cette règle n'empêche pas à un magistrat de se présenter à des
élections, mais il doit se placer en position de détachement en cas d'élection.
Cette interdiction s'étend
aussi aux mandats régionaux, départementaux ou municipaux, mais uniquement dans
le ressort auquel appartient le magistrat. Cette règle ne joue pas pour les
magistrats de la Cour de cassation dont la compétence s'étend à l'ensemble du
territoire de la République.
Enfin, nul magistrat ne peut
être nommé dans une juridiction dans le ressort de laquelle il a exercé depuis
moins de 5 ans des fonctions d'auxiliaire de justice.
Sous-section 2. Définition de la faute disciplinaire
Contrairement à une idée
reçue, les magistrats sont pénalement responsables de leurs actes, mêmes
accomplis dans l'exercice de leurs fonctions, lorsque les faits qui leur sont
imputables sont susceptibles d'une qualification pénale, notamment en cas de
concussion ou de corruption. Ils n'échappent donc pas à la règle commune du
seul fait de leur qualité.
Celle-ci leur impose au
contraire une déontologie exigeante et les soumet à un régime disciplinaire
rigoureux.
La faute disciplinaire est un manquement aux
obligations professionnelles. Mais, s'agissant des magistrats, cette notion
doit être bien comprise.
En effet, la fonction principale du magistrat consiste
à rendre des décisions juridictionnelles.
Or, le contenu de ces décisions n'est pas de nature à
justifier une sanction disciplinaire pour le CSM qui considère qu'il « ne peut porter une quelconque
appréciation sur les actes juridictionnels des juges,lesquels
relèvent du seul pouvoir de ceux-ci et ne sauraient être critiqués que par
l'exercice des voies de recours prévues par la loi en faveur des parties au
litige »[25].
L'erreur
judiciaire, le mal jugé n'est donc pas une cause de sanction disciplinaire.
Toutefois, ce principe trouve
sa limite « lorsqu'il
résulte de l'autorité même de la chose définitivement jugée qu'un juge a, de
façon grossière et systématique, outrepassé sa compétence ou méconnu le cadre
de sa saisine, de sorte qu'il n'a accompli, malgré les apparences, qu'un acte
étranger à toute activité juridictionnelle » disciplinaire[26]. Le juge cesse alors
d'être juge, est devient apte à la sanction.
Constituent en revanche des fautes disciplinaires tout
manquement aux devoirs de l'état de magistrat, à l'honneur, à la délicatesse ou
à la dignité.
Exemple : infractions pénales, retards dans ses
jugements, etc.
Ces fautes peuvent conduire le
magistrat à devoir rendre des comptes devant le Conseil supérieur de la
magistrature pour les magistrats du siège, et devant le Garde des Sceaux, après
avis du Conseil supérieur de la magistrature , pour
les magistrats du parquet,
Entre 2002 et 2006, 15 magistrats ont été poursuivis
et 22 sanctions ont été prononcées.
La modification avortée par la loi du 5 mars 2007
A la suite de l'affaire dite
d'Outreau[27], le gouvernement a
voulu modifier la définition de la faute disciplinaire pour permettre d'engager
la responsabilité des magistrats pour les actes accomplis dans l'exercice de
leur activité juridictionnelle.
Cherchant le moyen d'élargir
la possibilité de mettre en cause la responsabilité disciplinaire des
magistrats, la commission d'enquête parlementaire sur l'affaire d'Outreau était
parvenue à la conclusion suivante :
« En étant très attachée à préserver les actes juridictionnels,
qui échapperaient à toute mise en cause possible, votre commission, quant à
elle, propose que la méconnaissance manifeste par les juges des principes
directeurs de la procédure civile et pénale puisse engager leur responsabilité.
À cette fin, ces principes directeurs recevraient un ancrage législatif dans le
code de déontologie appelé à figurer dans le statut2S».
S'inspirant de cette
proposition, le projet initial du Gouvernement prévoyait l'insertion, dans
l'article 43 de l'ordonnance de 1958, relatif à la faute disciplinaire, de
l'alinéa suivant : « La violation délibérée des principes directeurs de la
procédure civile ou pénale est constitutive d'une faute disciplinaire ».
Cette disposition était
contraire aux principes de la séparation des pouvoirs et de l'indépendance de
l'autorité judiciaire, car elle recelait un risque de confusion entre l'office
des juges d'appel et de cassation, d'une part, et celui du juge disciplinaire,
d'autre part.
En effet, et ainsi que je l'ai
précédemment relevé, si le CSM et le Conseil d'Etat admettent que les
manquements graves et réitérés aux devoirs de son état que constituent les
violations, par un magistrat, des règles de compétence et de saisine de sa
juridiction sont de nature à justifier une sanction disciplinaire, c'est après
avoir constaté que les faits reprochés ont été établis dans des décisions
juridictionnelles devenues définitives.
Ne voulant pas retarder la
discussion du projet de loi, le Gouvernement a déposé ce dernier sur le bureau
de l'Assemblée nationale en en excluant la disposition relative à la faute
disciplinaire, a déclaré l'urgence, puis a déposé un amendement portant article
additionnel.
Tel qu'adopté par l'Assemblée
nationale, cet amendement insérait dans l'article 43 de l'ordonnance un alinéa
ainsi rédigé :
« Constitue notamment un
manquement aux devoirs de son état la violation grave et intentionnelle par un
magistrat d'une ou plusieurs règles de procédure constituant des garanties
essentielles des droits des parties, commise dans le cadre d'une instance close
par une décision de justice devenue définitive ».
28 Rapport n° 3125 (Assemblée
nationale, 6 juin 2006), p. 494 |
Conscient des problèmes
d'ordre constitutionnel soulevés par la rédaction adoptée par l'Assemblée
nationale, le Sénat a adopté une disposition d'une portée toute différente,
ainsi rédigée :
« Constitue un des manquements aux devoirs de son état
la violation grave et délibérée par un magistrat d'une ou plusieurs règles de
procédure constituant des garanties essentielles des droits des parties,
constatée par une décision de justice devenue définitive ».
La différence essentielle tenait dans ce dernier
membre de phrase.
La commission mixte paritaire a abouti à un accord sur
le texte suivant, ultérieurement adopté en termes identiques par les deux
assemblées :
« Constitue un des manquements
aux devoirs de son état la violation grave et délibérée par un magistrat d'une
règle de procédure constituant une garantie essentielle des droits des parties,
commise dans le cadre d'une instance close par une décision de justice devenue
définitive ».
Cette formulation, très proche
de celle adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture, portait
atteinte à deux principes constitutionnels : l'indépendance de l'autorité judiciaire,
garantie par l'article 64 de la Constitution[28],
et la séparation des pouvoirs, proclamée par l'article 16 de la Déclaration des
droits de l'homme et du citoyen de 1789[29].
Certes, ces principes
n'interdisent pas au législateur organique d'étendre la responsabilité
disciplinaire des magistrats à leur activité juridictionnelle en prévoyant que
la responsabilité disciplinaire d'un magistrat est engagée pour une violation
grave et délibérée d'une règle de procédure constituant une garantie
essentielle des droits des parties.
Toutefois, c'est à condition
que l'engagement de poursuites disciplinaires à rencontre d'un magistrat, à
raison de l'exercice de ses fonctions juridictionnelles, repose sur une
violation des devoirs de son office préalablement constatée par une décision de
justice devenue définitive.
L'arrêt précité du Conseil d'Etat du 5 mai 1982
illustre le fait que l'exigence du constat préalable de la violation de la
procédure par une décision de justice n'aboutit pas à une confusion entre
l'office du juge de la procédure et l'office du juge disciplinaire.
C'est dans ces conditions que
cette modification législative a été déclarée non conforme à la Constitution
par le Conseil constitutionnel qui a retenu que si le principe de
l'indépendance de l'autorité judiciaire, garanti par l'article 64 de la
Constitution, et celui de la séparation des pouvoirs, proclamé par l'article 16
de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, n'interdisent
pas au législateur organique d'étendre la responsabilité disciplinaire des
magistrats à leur activité juridictionnelle en prévoyant qu'une violation grave
et délibérée d'une règle de procédure constituant une garantie essentielle des
droits des parties puisse engager une telle responsabilité, ces mêmes principes
font obstacle à l'engagement de poursuites disciplinaires sans que cette
violation ait été préalablement constatée par une décision de justice devenue
définitive[30].
L'article 21 de la loi
prévoyait aussi que toute personne pouvait saisir d'une réclamation le
Médiateur de la République lorsqu'elle considérait, à l'occasion d'une affaire
la concernant, que le comportement d'un magistrat constituait une faute
disciplinaire.
Il trouvait son origine dans
une proposition de la commission d'enquête parlementaire sur l'affaire
d'Outreau, qui, pour favoriser l'examen des réclamations des justiciables
s'estimant lésés par un dysfonctionnement du service de la justice ou par le
comportement d'un magistrat, suggérait de le confier au Médiateur et de
permettre à celui-ci de saisir le CSM[31].
Sans doute cette procédure présentait-elle des
garanties :
•
elle excluait toute appréciation du Médiateur sur les
actes juridictionnels ;
•
elle laissait au Garde des sceaux toute latitude quant
à l'opportunité de saisir le Conseil supérieur de la magistrature, même si elle
l'obligeait à faire procéder à une enquête au cas où le Médiateur estimait
finalement devoir lui transmettre la réclamation.
Ces éléments, a jugé le
Conseil, ne pouvaient toutefois prévaloir sur une jurisprudence qui, au nom de
la séparation des pouvoirs, interdit de faire d'un organisme administratif
l'acteur d'une procédure juridictionnelle. Dans une décision de 1990, le
Conseil a en effet jugé, sur le fondement des dispositions de l'article 64 de
la Constitution pour les juridictions judiciaires, et sur le fondement d'un
principe fondamental reconnu par les lois de la République pour les
juridictions administratives, que l'indépendance des juridictions et le
caractère spécifique de leurs fonctions excluent tout empiétement d'autorités
administratives[32]. Il avait ainsi émis
une réserve quant au rôle de la commission nationale des comptes de campagne et
des financements politiques par rapport au juge administratif[33].
La confusion des genres créée en l'espèce par l'intervention
du Médiateur de la République, autorité administrative, dans une procédure
disciplinaire visant un magistrat, laquelle pouvait être difficilement
dissociable de l'instance première, était constitutive d'un empiétement de
l'administration sur une activité juridictionnelle.
En effet, si le Médiateur ne pouvait porter une
appréciation sur les actes juridictionnels, il avait néanmoins le droit de « solliciter tous éléments
d'information utiles » auprès des chefs de cour d'appel ou des tribunaux supérieurs
d'appel. Lorsqu'il estimait que les faits en cause étaient de nature à recevoir
une qualification disciplinaire, il transmettait la réclamation au ministre de
la justice aux fins de saisine du Conseil supérieur de la magistrature. Le
garde des sceaux n'était certes pas tenu d'engager des poursuites
disciplinaires, mais il devait, s'il ne le faisait pas, en informer le
Médiateur par une décision motivée. Le Médiateur pouvait alors « établir un rapport spécial qui
est publié au Journal officiel ».
Compte tenu de l'ensemble des prérogatives ainsi
accordées au Médiateur, le Conseil constitutionnel a donc censuré l'article 21
de la loi organique comme contraire à l'indépendance de l'autorité judiciaire
et à la séparation des pouvoirs.
Comparaison avec les pays européens
Le principe selon lequel un
juge ne peut être inquiété en raison ducontenu de ses
décisions juridictionnelles est appliqué par les pays suivants : Bulgarie,
Canada, Danemark, Grèce, Hongrie, Irlande, Estonie, Lettonie, Pays Bas, République
Tchèque, Suède (liste non exhaustive).
Parmi les pays qui ne
retiennent pas ce principe, on peut noter les situations suivantes : si le juge
emploie inutilement des termes particulièrement durs ou violents, (Norvège), ou
encore inappropriés, irrespectueux (Espagne) ,
racistes, sexistes, révisionnistes ou passibles de toute autre incrimination
pénale (Luxembourg). En Belgique[34]', le juge peut être
poursuivi disciplinairement chaque fois que le contenu ou les conséquences de
son jugement constituent une infraction à ses obligations déontologiques, tels
que, par exemple un manquement à son devoir de motivation. La Cour de cassation
belge admet aussi le principe de la responsabilité de l'Etat en cas de faute
lourde dans l'activité juridictionnelle à la triple condition :
-
la décision juridictionnelle fautive doit avoir été au
préalable réformée par l'exercice d'une voie de recours,
-
le magistrat ne s'est pas comporté suivant le critère
du magistrat normalement et prudent
-
le dommage ne peut être réparé par le seul exercice de
la voie de recours[35].
Une solution assez proche est
admise par la juridiction suprême du Luxembourg[36]
En Italie, différents cas de
fautes disciplinaires ayant trait à l'activité juridictionnelle ont été,
récemment, créés. En Pologne, comme en Allemagne, c'est la violation frappante
et inacceptable des dispositions d'une norme juridique qui peut conduire au
prononcé d'une sanction disciplinaire.
ALLEMAGNE[37]
: La
responsabilité pénale des juges peut être engagée du fait d'une violation
délibérée de la loi. Les éléments constitutifs de cette violation délibérée se
trouvent réunis lorsque le juge se rend coupable, en faveur ou au détriment
d'une partie, d'une violation délibérée de la loi en dirigeant une procédure ou
en statuant sur une affaire. La Cour fédérale de justice estime qu'il doit
s'agir d'une atteinte importante à la bonne administration de la justice, il
faut que le juge se soit, délibérément, et d'une manière grave écarté de la
loi, qu'il ait orienté ses actes en fonction de critères étrangers à la loi.
Dans le champ disciplinaire la faute est définie de façon globale comme un
manquement aux devoirs de sa fonction ; la procédure est, par ailleurs,
globalement, celle des poursuites disciplinaires des fonctionnaires, le régime
de la responsabilité des magistrats obéissant, d=une façon générale, à celui de
la responsabilité des fonctionnaires..
ESPAGNE[38]
: il
existe un délit pénal de prévarication : rendre en connaissance de cause une
décision manifestement injuste du fait de une imprudence grave ou d'une
ignorance inexcusable; c'est à dire : lorsque de façon claire et évidente, sans
aucun doute possible à cet égard, la décision judiciaire manque de toute
explication raisonnable possible, et qu'elle est totalement contraire au droit.
Les fautes disciplinaires sont, par ailleurs, définies, de façon précise par
une liste, selon trois degrés de gravité (très grave, grave et légère). Il
existe, en outre, une responsabilité civile personnelle pour dol, ou ignorance
inexcusable et il est signalé une condamnation de ce chef des 11 magistrats du tribunal constitutionnel
par un arrêt de la Cour de cassation du 23 janvier 2004.
ITALIE[39]
: si avant
une loi de 2005 initiée par le gouvernement de Berlusconi, aucun texte ne
décrivait les contours juridiques des fautes disciplinaires, le tout étant
laissé à l'appréciation casuistique du CSM et
de la Cour de Cassation (juridiction d=appel des
décisions disciplinaires, la cour se prononçant en chambres réunies),désormais,
constitue une infraction disciplinaire : la violation grave de la loi
déterminée par une faute inexcusable, l=altération des faits à la suite d=une
négligence inexcusable, l=omission de motivation, la rédaction consciente d=une
décision comportant une contradiction entre motivations et dispositif,
l=accomplissement d=un acte étranger à toute activité juridictionnelle. Le
texte précise, toutefois, que l=interprétation de la loi accomplie selon les
règles ne peut constituer une infraction disciplinaire (alors que pendant les
travaux parlementaires la prohibition de la Ajurisprudence
créative@avait été prévue mais fut, finalement, écartée) .
Par ailleurs, la jurisprudence
récente de la Cour de justice des communautés européennes va dans le sens de la
responsabilité de l'Etat du fait de l'activité juridictionnelle des juges.
En effet, dans son arrêt, la
CJCE considère que la violation manifeste du droit communautaire par une
juridiction nationale statuant en dernier ressort est de nature à obliger
l'Etat membre à réparer les dommages causés aux particuliers[40]
Sous-section 3. Procédure disciplinaire
L'action disciplinaire est
portée devant le Conseil supérieur de la magistrature, saisi par le Garde des
Sceaux. Depuis la loi de juillet 2000, il peut être aussi saisi directement par
le supérieur hiérarchique du magistrat, premier président ou procureur général.
En matière disciplinaire, le
Président de la République et le ministre de la justice n'assistent pas aux
séances du CSM qui siège, à cette occasion, à la Cour de cassation.
pour les magistrats du siège : la formation compétente pour
les magistrats du siège statue comme conseil de discipline des magistrats du
siège. Elle est alors présidée par le Premier président de la cour de
cassation.
pour les magistrats du parquet : la formation compétente, qui
est alors présidée par le procureur général près la cour de cassation, donne
son avis sur les sanctions disciplinaires proposées par le ministre de la
justice.
Les sanctions prononcées
peuvent aller de la réprimande avec inscription au dossier à la révocation avec
ou sans suspension des droits à pension, en passant par le déplacement
d'office, le retrait de certaines fonctions, l'abaissement d'échelon, la
rétrogradation, la mise à la retraite d'office ou l'admission à cesser ses
fonctions. La loi du 5 mars 2007 a ajouté l'interdiction d'exercer des
fonctions de juge unique.
On notera aussi que la loi du
5 mars 2007 a aussi prévu la possibilité de suspendre un magistrat lorsque son
état de santé apparaît incompatible avec l'exercice de ses fonctions.
Chapitre 5. Le statut du ministère public
Les juridictions ne sont pas
composées exclusivement de magistrats chargés de juger. Aux cotés des juges, ou
magistrats du siège, dénommés ainsi parce qu'ils exercent leurs fonctions
assis, il existe d'autres magistrats dont la fonction consiste à veiller à la
bonne application de la loi et au respect de l'ordre public en présentant des
observations à la formation de jugement et, au besoin, en saisissant lui-même
la juridiction. On dit de ces magistrats, qui représentent l'intérêt de la
société en général, qu'ils exercent le ministère public.
L'origine de cette fonction remonte à l'Ancien Régime.
Au Moyen Age, lorsque le Roi voulait défendre ses intérêts devant les
tribunaux, il confiait cette mission à des avocats.
A partir du XlVe siècle, et à mesure que s'affermissait l'autorité
royale, cette mission se transforma en office. Ainsi, les procureurs du Roi
devinrent de véritables magistrats investis d'un office. Du coup, ils cessèrent
d'assister des clients privés pour se consacrer exclusivement à la défense des
intérêts du Roi et ceux de la société, qui se confondaient à l'époque avec ceux
du monarque.
Si l'on nomme parquet le lieu où se tient le ministère
public, c'est que ce mot désignait dans la grande chambre l'enceinte délimitée
sur trois côtés par les sièges des juges et sur le quatrième par la base, ce
cœur de la salle, espace clos et sacré, petit parc, ou « parquet », que
traversaient les gens du roi pour gagner leur place et où s'avançaient les gens
d'arme pour faire le récit de leurs investigations, pour en dresser au parquet
le procès-verbal.
Section I. L'organisation du ministère public
Auprès des juridictions de
l'ordre judiciaire, le ministère public est organisé de façon structurée et
hiérarchisée. Cette organisation, qui comporte parfois de nombreux services,
est placée sous l'autorité d'un procureur.
Le parquet n'existe pas auprès de toutes les
juridictions. Seules en sont pourvues les juridictions de droit commun ; les
tribunaux de grande instance, les cours d'appel et la Cour de cassation.
Dans les tribunaux de grande
instance, le parquet est composé d'un procureur de la république qui le dirige,
d'un procureur adjoint, de vice-procureurs et de
substituts qui l'assistent. Le procureur de la République est le chef du
parquet du tribunal de grande instance. C'est donc sous sa responsabilité que
sont exercées les attributions du ministère public devant ce tribunal.
Le procureur de la République
exerce aussi le ministère public devant toutes les autres juridictions du
premier degré établies dans son ressort territorial. Devant le tribunal de
police, il peut se faire représenter, pour les contraventions des quatre
premières classes, par un commissaire de police qui porte alors le nom
d'officier du ministère public.
Auprès de chaque cour d'appel
se trouve un parquet général dirigé par un procureur général. Celui-ci est
assisté d'un ou plusieurs avocats généraux et de substituts généraux. Le
procureur général non seulement dirige les services du parquet général, mais
aussi à autorité sur l'ensemble des procureurs des tribunaux de son ressort. Il
se trouve quant à lui sous l'autorité du Garde des Sceaux.
A la Cour de cassation, se
trouve un Procureur général, assistés d'avocats généraux. A la différence des
autres procureurs généraux, il n'est pas subordonné au Garde des Sceaux. En
revanche, il n'a pas autorité sur les procureurs généraux des cours d'appel.
Section 1!. Les caractères du
ministère public
A la différence des magistrats du siège, les magistrats
du parquet appartiennent à une organisation fortement structurée qui se
distingue par sa structure hiérarchique et son indivisibilité.
Sous-section 1. La structure hiérarchique du ministère
public
Les magistrats du parquet sont
considérés comme des agents du pouvoir exécutifs
auprès des tribunaux. Selon l'article 5 de l'ordonnance du 22 décembre 1958,
ils sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques
et sous l'autorité du Garde des Sceaux, ministre de la justice. Le ministre de
la justice peut donc donner des ordres à tous les membres du ministère public
et les procureurs généraux aux procureurs de la république de leur ressort.
Ce principe de hiérarchie est cependant tempéré par
deux correctifs :
les procureurs sont investis par
la loi d'un pouvoir qui leur est propre. Il en résulte que le Garde des Sceaux
ne peut se substituer à eux et qu'une décision, même prise contre les ordres de
leurs supérieurs hiérarchiques, produit tous ses effets de droits.
en application de l'adage qui
veut que «
la plume est serve, mais la parole est libre », tout membre du parquet
conserve sa liberté de parole à l'audience. S'il est tenu de conclure par écrit
aux instructions qu'il a reçues de sa hiérarchie, il lui est toujours possible
d'exprimer oralement librement sa pensée. Cette règle s'explique par le statut
de magistrat des membres du parquet.
Sous-section 2. L'indivisibilité du parquet
Les membres d'un même parquet forment un ensemble
indivisible, en ce sens que chacun d'eux représente le parquet tout entier. La
conséquence pratique est qu'ils peuvent se remplacer mutuellement ; ils sont en
quelque sorte interchangeables.
Section III. Les attributions du ministère public
Sous-section 1. Attributions en matière civile
Le ministère public est
investit d'attributions extrêmement variées.
Certaines d'entre elles ont un
caractère extrajudiciaire et portent sur la surveillance des greffes et des
officiers ministériels, la vérification des registres de l'état civil et la
protection des incapables.
Mais les plus importantes sont
d'ordre juridictionnel. On distingue à ce titre suivant que le ministère public
est partie principale ou partie jointe.
I. Le ministère public partie jointe
Le ministère public est partie jointe lorsqu'il intervient dans un procès déjà
engagé entre les parties, pour faire connaître, objectivement, son opinion et
indiquer au tribunal, par ses réquisitions, la solution qui, selon lui, serait
la plus conforme à la loi et à l'intérêt général.
En règle générale, l'intervention
du ministère public en qualité de partie jointe n'est pas obligatoire, sauf
dans les matières où la communication du dossier est obligatoire à son égard
(par exemple en droit de la famille). Elle est le plus souvent laissée à
l'appréciation des magistrats du parquet.
II. Le ministère public partie principale
Le ministère public peut aussi
intervenir devant les tribunaux civils comme partie principale. Il ne se borne
plus alors à se joindre à un procès mais intervient soit pour déclencher
lui-même le procès en qualité de demandeur, soit en qualité de défendeur
lorsque le procès est dirigé contre lui.
Il se présente comme une véritable partie au procès.
Ce type d'intervention est prévue par la loi pour toute une série d'hypothèses pour
lesquelles il est considéré qu'une action civile est engagée au nom de
l'intérêt général. Exemple en matière d'état des personnes (état civil,
nationalité, mariage) en matière de tutelle des majeurs ou en matière de
redressement judiciaire ou de liquidation d'une entreprise.
Sous-section 2. Attributions en matière pénale
Les attributions du ministère public en matière pénale
sont de loin les plus importantes et mobilisent l'essentiel de ses forces.
Devant les juridictions pénales, le ministère public
exerce l'action publique, c'est à dire l'action répressive, au nom de la
société, lésée par l'infraction pour demander à la juridiction compétente
l'application de la loi pénale.
En quelque sorte, le parquet est l'avocat de la
société.
A ce titre, il lui est conféré une triple prérogative
:
il dirige l'action de la police judiciaire et procède à
son contrôle,
il met en mouvement l'action publique, c'est à dire
qu'il déclenche les poursuites en saisissant la juridiction pénale,
il exerce l'action publique en
accomplissant tous les actes de procédure devant cette juridiction. A cet
effet, il lui revient de soutenir l'accusation au procès pénal.
Il convient cependant de
préciser que si le ministère public peut engager des poursuites, il n'est pas
forcément tenu de le faire. Le procureur est en effet investit du pouvoir
d'opportunité des poursuites qui lui permet de décider éventuellement de ne pas
poursuivre une infraction pour des motifs de pure opportunité. A cet effet, il
peut, en toute légalité, décider de classer sans suite les plaintes et les
dénonciations qui lui sont adressées.
En revanche, il n'a pas le
monopole de la mise en mouvement de l'action publique puisque la victime d'une
infraction a toujours la possibilité de saisir elle-même la juridiction pénale
en se constituant partie civile.
Depuis la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la
prévention de la délinquance, le procureur de la République est chargé aussi de
veiller à la prévention des infractions à la loi pénale.
[2] CEDH Piersak
cl Belgique 1er octobre 1982 -
rec. 8692/79
[3] Cass. 3e Civ., 11 octobre
2006, pourvoi n° 05-14309 ;voir également Cass. Civ 2eme 8 juillet 2004, pourvoi n° 02-19171, Bull. civ. II
n° 360 dont il résulte que le seul fait qu'une juridiction ai déjà statué à
propos de faits similaires n'est pas de nature à faire douter de son
impartialité, Cass. Civ ; 2eme 14 octobre 2004,
pourvoi n° 02-18708, Bull. civ. II n° 457, de même la circonstance que la même
chambre soit appelée à statuer sur des contentieux répétitifs entre les mêmes
parties
[4] CEDH Piersak
cl Belgique 1er octobre 1982 -
rec. 8692/79
[5] CEDH Sramek
cl Belgique 22 octobre 1984 -
série A n° 84
[6] parmi
les décisions les plus remarquables en la matière peut-on citer Cass. 2eme civ 10 octobre 1996, pourvoi n° 95-12222 Bull. civ. Il n°
233 qui juge qu'un même magistrat ne peut siéger en appel après avoir siégé en
première instance, ou connaître du déféré d'une ordonnance de mise en état
qu'il a rendue ; également Ass. Plén.
6 novembre 1998, pourvoi n° 94-17709, Bull. civ. n° 5, D. 1999 jur. p 1, note J-F. Burgelin. p. 53, note M-A. Frison-Roche.
Gaz. Pal. 15 décembre 1998 p. 12, note F.-J. Pansier
et J.-B. Bladier, selon lequel dès lors un juge
qui a statué en référé sur une demande tendant à l'attribution d'une provision
en raison du caractère non sérieusement contestable d'une obligation, ne peut
ensuite statuer sur le fond du litige afférent à cette obligation. Il faut
cependant préciser que l'intervention d'un même juge dans plusieurs étapes
procédurales d'une même affaire n'est pas nécessairement contraire à l'exigence
d'impartialité, dès lors que sa liberté de jugement n'est pas affecté par cette
participation antérieure, notamment lorsqu'il s'est borné à rendre une décision
ne préjugeant pas le fond (Cass. 2eme civ 4 décembre
2003, pourvoi n° 01-16420, Bull. civ. Il n° 361) ou une mesure conservatoire
(Cass. Ass. Plen. 6
novembre 1998, pourvoi n° 95-11006, Bull. civ. AP n° 4, D. 1999 jur. p 1, note
J-F. Burgelin. p. 53, note M-A. Frison-Roche.
Gaz. Pal. 15 décembre 1998 p. 12, note F.-J. Pansier
et J.-B. Bladier.)
[7] si
l'intervention d'un même juge dans plusieurs étapes procédurales d'une même
affaire n'est pas nécessairement contraire à l'exigence d'impartialité, il en
est autrement lorsque les circonstances font objectivement susciter un doute
sur son impartialité. Il en est notamment ainsi lorsque le juge fait partie de
la formation appelée à connaître d'un recours - autre que l'opposition à un
jugement par défaut ou le recours en révision- formé contre une décision
juridictionnelle que ce juge avait rendue ou à laquelle il a apporté son
concours (Cass Civ 2e,
10 oct 1996, Bull Civ n°
233) ou qu'il avait émis dans une instance précédente un préjugement
sur la même affaire (par exemple pour le juge des référés qui a précédemment
statué sur l'attribution d'une provision en raison du caractère non
sérieusement contestable d'une obligation qui ne peut ensuite statuer sur le
fond : Cass Ass plén, 6 nov 1998, Bull Civ n°5)
[8] Ass.
Plén. 24 novembre 2000, pourvoi n° 99-12412, Bull.
civ. n° 10
J. Héron, T. Le Bars, Droit judiciaire privé, Domat Montchrétien,
3e ed. 2007, n° 1105, S. Guinchard, F . Ferrand, Procédure civile, Dalloz, Précis, 28e ed. 2007, n° 646
[10] 2eme civ
14 septembre 2006, pourvoi n° 04-20524, Bull. civ. II n° 222
A notre connaissance, il
n'existait qu'un seul précédent en ce sens en un arrêt de la chambre des
requêtes du 14 février 1911 (D 1991,1, p 224) qui avait cassé pour excès de
pouvoir la décision d'un tribunal qui avait « formulé, sans utilité pour la
solution du litige, en dehors de tout débat contradictoire avec les intéressés,
des appréciations d'un caractère général et outrageant pour les personnes qui y
étaient visées ».
lire sur ce sujet Florence Bussy, L'erreur judiciaire,
D 2005, Chron p 2552, Jean-Claude Magendie, La
responsabilité des magistrats : contribution à une réflexion apaisée, D 2005,
Doctrine p 2414)
[14] 2eme civ 7 octobre 2004, bull n° 447
[15] Florence Bussy, op. cit. n° 11
[16] Florence Bussy, op. cit. n° 8
[18] Cass
Ass. Plen 23 février 2001,
bull ci v n° 5, D 2001, jur p 1752 note C. Debbash
[19] La Cour de cassation venant
ensuite préciser qu'une telle action n'est recevable que « lorsque l'exercice
des voies de recours n'a pas permis de réparer le mauvais fonctionnement
allégué de la justice » (1ère civ 23 mai 2003, bull
n° 105, 11 janvier 2005, bull n° 20), faisant ainsi de l'action de l'article L
781-1 une cause subsidiaire.
[20] Cass. 1ère civ. 14 mars 2006,
Bull. Civ. I n° 140, confirmant notamment TGI Paris 22 janvier 2003, Gaz. Pal.
Du 10 mai 2003
[21] Cass. 1ère civ. 4 juillet
2006, Bull. Civ. I n° 298
[22] CA
Paris 29
janvier 1997, Gaz. Pal. Du 15 mai 1997
[23] CJCE 30 septembre 2003, Kôbler c.Autriche aff. C-224/01, JCP 2003, ed. Adm et collectivités territoriales p 1943 note O. Dubos,
Procédures, novembre 2003, n° 240 ob C. Nourissat
[24] Dans un arrêt du 4 juillet
2006, la Cour de cassation a jugé que la faute engageant la responsabilité de
l'Etat pouvait résulter de l'inadéquation des contrôles exercés en fonction de
la mesure choisie pour la protection de l'incapable (Cass
1ère civ 4 juillet 2006, JCP ed.
G, II, 10118 note Fossier)
décisions du 8 février 1981, confirmé
par Conseil d'Etat, requête n° 33724, 5 mai 1982, M. Bidalou,
eg. Décision du 27 juin 1991,
[26] décision
du 8 février 1981 op. cit. également
décision du 14 décembre 1994
[27] Rapport n° 3125 fait au nom de
la commission d'enquête chargée de rechercher les causes des dysfonctionnements
de la justice dans l'affaire dite d'Outreau et de formuler des propositions
pour éviter leur renouvellement (Assemblée nationale, 6 juin 2006).
[28] Cf. n° 2001-445 DC du 19 juin
2001, cons.4 ; n° 98-396 DC du 19 février 1998 cons. 3 ; n° 94-355 DC du 10
janvier 1995, cons. 4
[29] Parmi les derniers exemples
d'application, cf. pour des censures : n° 2006-545 DC du 28 décembre 2006, cons.
33 à 36 (loi de validation), n° 2005-532 DC du 19 janvier 2006, cons. 5 et 6.
Et pour des déclarations de conformité, cf. n° 2006-544 DC du 14 décembre 2006,
cons. 18 à 22 (loi de validation), n° 2006-535 DC du 30 mars 2006, cons. 40 à
45 (sur la procédure de transaction), etc. ex. n° 2001-445 DC du 19 juin 2001 « 4. Considérant, en outre, que
dans l'exercice de sa compétence, le législateur organique doit se conformer
aux règles et principes de valeur constitutionnelle : qu'en particulier,
doivent être respectés non seulement le principe de l'indépendance de
l'autorité judiciaire et la règle de l'inamovibilité des magistrats du
siège, comme l'exige l'article 64 de la Constitution, mais également le
principe proclamé par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du
citoyen, selon lequel tous les citoyens étant égaux aux yeux de la loi, ils
" sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics,
selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leur vertus et de
leurs talents » ( Idem n° 98-396 DC du 19 février 1998 cons. 3 ; n° 94-355 DC du 10
janvier 1995, cons. 4).
[30] Décision 2007-55IDC du 1er
mars 2007
[31] Proposition n° 71 de la
commission d'enquête parlementaire, Rapport n° 3125 (Assemblée nationale, 6
juin 2006) p. 524
[32] n°
89-271 DC du 11 janvier 1990, loi relative à la limitation des dépenses
électorales et à la clarification du financement des activités politiques,
cons. 6 et 7
[33] en rappelant que la position
de la commission nationale des comptes de campagne et des financements
politiques «
lors de l'examen des comptes de campagne d'un candidat, ne saurait en aucune
façon s'imposer au juge administratif ; que celui-ci conserve toute liberté
pour apprécier, au besoin par la voie de l'exception, si c'est à bon droit que
la commission a constaté le dépassement par un candidat du plafond des dépenses
électorales imposé par la loi et pour en tirer, le cas échéant, toutes
conséquences de droit, notamment en ce qui concerne l'application des
inéligibilités... ».
[34] Cass
belge 19 décembre 1991, Revue crit. jur belge 1993.285 note Rigaux et Van Compernolle ; 8
décembre 1994, Journal de Liège, Mons et Bruxelles, 199, n° 10, 387 note D.M.
Philippe, Journal des tribunaux 1995.497, obs R.-O. Dalcq Van Compernolles, Justices
1997, n° 5 p 49 ; D. Sabourault, La responsabilité du
service public de la justice en Belgique, in Justice et responsabilité de
l'Etat sous la direction de M. Degueurgue, PUF 2003,
p 60
[35] S. Guincahrd,
La responsabilité des magistrats, Gaz Pal 7/8 avril 2006 p 2, J. Van Compernolles,
Justices 1997, n° 5 p 49 ; D. Sabourault, La
responsabilité du service public de la justice en Belgique, in Justice et
responsabilité de l'Etat sous la direction de M. Degueurgue,
PUF 2003, p 60
[36] V-G. Ravaranie,
La responsabilité civile des personnes privées et publiques, Pasicrisie luxembourgeoise, 2eme éd., 2006, n° 222 et s.
18 Selon la communication de Horst HEITLAND
magistrat de liaison d'Allemagne à Paris, lors des Entretiens d'Aguesseau 2005
[38] Intervention de Victor Moreno
Catena Professeur à l'université de Carlos III de
Madrid lors du même colloque
[39]selon un article de Maria Giuliana Civini, magistrat à la
Cour de cassation, ancien membre du CSM
[40] CJCE 30 septembre 2003, Kôbler c.Autriche aff. C-224/01, JCP 2003, ed. Adm et collectivités territoriales p 1943 note O. Dubos,
Procédures, novembre 2003, n° 240 ob C. Nourissat