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Fasc. 1150 : RECOURS POUR EXCÈS DE POUVOIR. – Contrôle de la légalité externe

Date du fascicule : 27 Novembre 2006

Date de la dernière mise à jour : 27 Novembre 2006

Didier Péano - Premier Conseiller à la Cour administrative d'appel de Bordeaux

Points-clés

1. –

La légalité d'une décision administrative s'apprécie en se plaçant à la date de la signature de l'acte (V. n° 5 ).

2. –

Les moyens articulés à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir peuvent être irrecevables (V. n° 35 ) ou inopérants(V. n° 10 ).

3. –

Habituellement, le juge administratif examine d'abord la légalité externe de l'acte avant d'en apprécier la légalité interne (V. n° 39 ).

4. –

L'incompétence de l'auteur de la décision doit être relevée d'office, même si elle est la conséquence d'une irrégularité précédente (V. n° 61 ), sauf en cas d'inopérance du moyen (V.n° 69 ).

5. –

La compétence des autorités administratives, généralement définie par les textes, peut résulter de principes non écrits, tels que le principe de parallélisme des procédures (V. n° 48) ou la reconnaissance de pouvoirs inhérents aux chefs de services administratifs (V. n° 46 ).

6. –

Les règles de forme ou de procédure au regard desquelles s'apprécient la légalité sont celles en vigueur à la date de l'édiction de la mesure même si ces règles n'étaient pas encore établies au début de la procédure suivie pour l'élaboration de la décision (V. n° 97 ).

7. –

La péremption des formalités accomplies est cause de nullité de l'acte pris à leur suite (V. n° 104 ) mais l'omission d'uneformalité matériellement impossible à respecter n'entraîne pas l'annulation de la décision (V. n° 124 ).

8. –

Seule est inéluctablement sanctionnée la violation des formalités substantielles ayant une incidence sur le sens et le contenu de l'acte ou édictant des garanties au profit des administrés (V. n° 134 ).

I. - Généralités

A. - Présentation des moyens d'annulation

1. – Les conditions dans lesquelles s'exerce le contrôle de légalité des décisions administratives expliquent la portée et la diversité des moyens susceptibles d'être invoqués à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir.

1° Objet du contrôle de légalité

2. – Le contrôle de légalité exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur demande du requérant tend à s'assurer du respect par l'Administration des règles de droit applicables aux décisions contestées. Le principe de légalité, dans son interprétation actuelle (pour différentes significations données au principe de légalité, Th. Renoux, Le principe de la légalité en droit constitutionnel positif français : LPA 11 mars 1992, p. 18), signifie que l'Administration doit respecter l'ensemble des normes susceptibles de gouverner la régularité des actes administratifs et plus largement l'activité administrative (la liste de ces normes est présentée à la rubrique "Violation de la loi" dans le Fascicule 1152 auquel on se reportera). Il n'implique pas une stricte conformité de l'acte contrôlé à la norme et a pour conséquence, d'une façon générale, que l'autoritéadministrative ne peut prendre de décision contraire aux normes applicables. Cette obligation de non-contrariété est d'une exigence variable en fonction de la précision de la norme supérieure, laquelle peut dicter ou "lier" le comportement du décideur ou lui laisser une marge d'appréciation non négligeable, réservant ainsi son pouvoir discrétionnaire.

2° Modalités du contrôle de légalité

3. – Statuant en fonction des demandes qui lui sont présentées et ne pouvant statuer au-delà de cette demande, le juge de la légalité tient compte des moyens articulés au soutien des conclusions d'annulation qui lui sont soumises et statue en fonction de ces moyens, sauf questions d'ordre public à soulever d'office. Ainsi, malgré le caractère essentiellement objectif du recours pour excès de pouvoir, le juge de la légalité n'examine que les moyens d'annulation explicités par le requérant : il n'est pas tenu d'examiner les autres moyens qui ne sont pas d'ordre public ou qui ont été expressément abandonnés par le requérant en cours d'instance (CE, 8 févr. 1956, G. : Rec. CE 1956, p. 59), et le jugement qu'il rend n'est pas entaché d'irrégularité s'il n'a pas répondu à un tel moyen. De même, il peut arriver que la juridiction rejette le recours pour excès de pouvoir en indiquant que la requête n'était pas fondée "par les seuls moyens qu'elle invoque" alors que des moyens autres que d'ordre public auraient pû aboutir s'ils avaient été effectivement invoqués et dans tous ces cas où le juge rejette la requête, l'obligation de se prononcer sur tous les moyens du requérant n'est pas une question d'ordre public (CE, 1er juill. 1959, Min. aff. éco. c/ B. : Rec. CE 1959, p. 417). Le rejet du recours ne signifie alors pas nécessairement que l'acte attaqué était légal mais seulement que les moyens invoqués ne pouvaient être accueillis.

4. – Économie de moyens – Inversement, quand le juge de l'excès de pouvoir fait droit aux conclusions d'annulation dont il est saisi, en dépit de l'obligation de motivation des jugements, il peut fonder l'annulation qu'il prononce sur un seul des moyens soulevés justifiant l'annulation de l'acte attaqué sans se prononcer sur la valeur des autres moyens, même ceux susceptibles d'aboutir au même résultat (CE, 29 mai 1963, Min. santé publ. et population c/ M. : Rec. CE 1963, p. 334). Cette habitude de motivation des jugements d'annulation, parfois qualifiée de "principe d'économie des moyens", n'est pas absolue : rien n'empêche le juge administratif de fonder une annulation sur deux motifs afin d'éclairer plus complètement les parties sur l'étendue des illégalités commises (par exemple, CE, ass., 9 nov. 1973, M. et a. : Rec. CE 1973, p. 627. – CE, 8 juin 1994, n° 147043 , L.). Cette solution ne s'applique pas aux jugement rendus en application de l'article L. 600-4-1 du Code de l'urbanisme qui fait obligation au juge de l'excès de pouvoir de se prononcer sur l'ensemble des moyens de la requête qu'il estime susceptibles de fonder l'annulation d'un acte intervenue en matière d'urbanisme.

5. – Le juge de l'excès de pouvoir vérifie la légalité de l'acteadministratif contesté en se plaçant à la date de la signature de l'acte attaqué : il apprécie le bien-fondé des moyens d'annulation qui lui sont soumis en tenant compte des faits et du droit existant à la date où l'acte a été pris et signé par l'autorité administrative (CE, 22 juill. 1949, Sté automobiles B. : Rec. CE 1949, p. 368. – CE, 20 déc. 1967, F.-L. – CE, sect., 14 nov. 1969, H. : Rec. CE 1969, p. 502. – CE, 9 févr. 1983, E. : Rec. CE 1983, p. 48. – CE, ass., 1er févr. 1985, Assoc. chrétienne "Les Témoins de Jéhovah de France" : Rec. CE 1985, p. 22 ; RD publ. 1985, p. 483, concl. F. Delon ; RFD adm. 1985, p. 566, note P. Soler-Couteaux. – CE, 6 mars 1989, Sté bourse Buisson : Rec. CE 1989, p. 83 ; RFD adm. 1989, p. 627, concl. E. Guillaume. – CE, sect., 13 déc. 1991, Sté Appareils spéciaux échangeurs de température : Rec. CE 1991, p. 437. – CE, sect., 27 mai 1994, B.-O. : RFD adm. 1994, p. 832). Il paraît logique que le juge, statuant sur la légalité de la décision, se place dans la même situation que celle rencontrée par l'autorité qui a adopté l'acte alors que, dans le plein contentieux, comme dans le contentieux de l'exécution des jugements, le juge, statuant sur le bien-fondé des prétentions des parties, prend en considération, en principe, les règles et les faits existant au moment du prononcé du jugement (sur les textes applicables en matière d'installations classées relevant du plein contentieux, CE, sect., 7 févr. 1986, C. : Rec. CE 1986, p. 29 ; Dr. adm. 1986, comm. 192 ; RD publ. 1986, p. 1161, concl. Dandelot. – sur le contentieux de l'exécution, chron. ss CE, 4 juill. 1997, n° 161105 , L. et n° 156298, B. : AJDA 1997, p. 584). Certains vices entachant une décision administrative peuvent être régularisés jusqu'à la date de son édiction et reste ainsi sans conséquence sur sa légalité (pour une régularisation avant l'édiction de l'acte, CE, 23 nov. 2005, n° 269145 , T. L. : BJCL n° 1/2006, p. 33, concl. Fr. Séners). Inversement, postérieurement à la signature de l'acte, aucune régularisation n'est possible. Pour les mêmes raisons, la légalité d'une décision portant retrait d'un acte antérieur ou celle prise après un recours gracieux ou hiérarchique, s'apprécie en tenant compte des éléments existant à la date d'édiction de la nouvelle décision et non pas en tenant compte de ceux existant au moment de l'édiction de l'acte initial (CE, sect., 12 oct. 1956, Synd. dptal boulangerie Eure et Cts S. : Rec. CE 1956, p. 369 ; AJDA 1956, II, p. 486, concl. Lasry. – CE, 28 juill. 1999, n° 200701 , M.).

6. – La détermination de la date à laquelle un acte administratif a été signé ne pose généralement pas de problème dès lors que toute décision administrative écrite doit être signée. En l'absence de signature, l'acte n'existe pas juridiquement et ne peut produire d'effet de droit (CE, 26 janv. 1951, G. : S. 1951, 3, p. 52, concl. R. Odent). L'apposition d'une signature manuscrite indiquant le patronyme du signataire sur l'original de la décision est ainsi une formalité indispensable pour déterminer l'existence de l'acte, en certifier le contenu et en identifier l'auteur. Elle marque l'achèvement du processus d'élaboration de la mesure et permet d'assurer que la décision a été effectivement adoptée et endossé par le signataire qui en est alors l'auteur présumé (CE, 27 janv. 1956, B. : Rec. CE 1956, p. 39. – CE, sect., 22 mars 1963, Min. anciens combattants c/ F. : Rec. CE 1963, p. 194. – CE, 27 janv. 1995, Assoc. Île-de-France Environnement : Rec. CE 1995, p. 43).

7. – La règle selon laquelle la légalité d'une décision administratives'apprécie à la date de sa signature a de nombreuses conséquences quant à la valeur des moyens susceptibles d'être invoqués à l'appui d'une demande d'annulation mais son application n'est pas absolue et, pour éclairer l'appréciation qu'il porte sur la légalité de la décision, il n'est pas interdit au juge de prendre en considération des documents postérieurs à l'adoption de l'acte (CE, 17 mars 1965, Min. reconstruction c/ Sté Ciné-Lorrain : Rec. CE 1965, p. 176) et des circonstances nouvelles (CE, 29 nov. 1985, SARL Grill : Dr. adm. 1986, comm. 56. – CE, 1er avr. 1987, M. et L. : Rec. CE 1987, p. 117), par exemple pour déceler un éventuel détournement de pouvoir (CE, 2 févr. 1957, C. : Rec. CE 1957, p. 78. – CE, ass., 13 juill. 1962, B. de B. : Rec. CE 1962, p. 484 ; AJDA 1962, p. 548 ; D. 1962, jurispr. p. 664, concl. J.-F. Henry). De même, il peut être nécessaire de tenir compte de certains changements de droit ou de fait postérieurs à l'édiction de l'acte : il en va ainsi en cas d'intervention d'une loi ou d'une décision de justice s'imposant au juge de la légalité : loi d'amnistie ou de validation, loi à portée rétroactive ou accordant portée rétroactive au règlement sur la base duquel l'acte a été pris, décision pénale ayant autorité absolue de chose jugée. Mais plutôt que des exceptions à la règle, il s'agit là de correctifs en gommant les conséquences les plus néfastes.

B. - Classification des moyens d'annulation

8. – L'illégalité d'un acte administratif peut se présenter sous de nombreuses formes mais, sous réserve des moyens d'ordre public que le juge examine d'office et qui, s'ils sont fondés, aboutissent inéluctablement à l'annulation de l'acte attaqué, le demandeur ne peut obtenir l'annulation de l'acte qu'il conteste, que s'il invoque un moyen fondé sur un des cas d'ouverture du recours pour excès de pouvoir qui correspondent aux différentes hypothèses de nullité d'un acteadministratif, différenciées en fonction de l'élément vicié. Le classement, actuellement le plus couramment présenté, de ces moyens d'annulation susceptible d'être retenus est fonction de la dualité de causes juridiques admise par la jurisprudence issue de l'arrêt "Sté Intercopie" (CE, sect., 20 févr. 1953 : Rec. CE 1953, p. 88 ; S. 1953, 3, p. 77, note M. Letourneur) et distinguant entre la légalité externe et la légalité interne des décisions administratives.

9. – Quant aux autres moyens insusceptibles de fonder une annulation, ils se partagent entre moyens inopérants et moyens irrecevables qui sont systématiquement voués à l'échec, parce que sans rapport avec la violation des règles de droit gouvernant la légalité des actes administratifs, à laquelle veille le juge de la légalité, ou plus largement sans rapport avec le contrôle de légalité qu'il exerce, en se plaçant à la date de la signature de la décision attaquée, pour apprécier la portée des moyens invoqués devant lui.

1° Moyens inopérants

10. – Dès lors que l'office du juge de l'excès de pouvoir est de se prononcer sur la légalité des décisions administratives en fonction des faits et du droit existant à la date de la signature de l'acte, pour demander l'annulation d'une décision administrative, un requérant ne peut valablement invoquer que des moyens relatifs à la violation des règles gouvernant la validité de ces actes. L'examen d'autres moyens, étrangers à l'appréciation portée par le juge et sans influence sur la légalité de l'acte attaqué, n'est pas utile à la solution du litige d'excès de pouvoir. Ces moyens, inutiles à l'office du juge, sont qualifiés d'inopérants et sont systématiquement écartés, comme c'est le cas également des moyens irrecevables mais, à la différence de ces derniers dont le jugement doit obligatoirement faire mention, il est possible d'écarter implicitement un moyen inopérant sans entacher d'irrégularité le jugement (CE, sect., 25 mars 1960, B. : Rec. CE 1960, p. 234 ; AJDA 1960, I, p. 96, chron. M. Combarnous et M. Galabert. – CE, 26 nov. 1993, SCI Les Jardins Bibémus : Rec. CE 1993, p. 327). Toutefois, le juge peut indiquer les raisons pour lesquelles le moyen, étranger à l'appréciation de la légalité de l'acte attaqué, est inopérant, comme en cas de compétence liée (CE, 28 juill. 1995, n° 140005 , P. : Juris-Data n° 1995-044282 ; Dr. adm. 1995, comm. 593 ; Rec. CE 1995, p. 662).

L'ordre logique d'examen des questions impose au juge de s'interroger sur le caractère opérant d'un moyen avant d'examiner, éventuellement, celles tenant à sa recevabilité ou à son bien-fondé, de sorte que le rejet d'un moyen comme irrecevable ou mal fondé implique qu'il a été considéré au préalable comme étant opérant.

11. – Moyens tirés de circonstances postérieures à l'acte attaqué – Dès lors que l'office du juge de l'excès de pouvoir est de se prononcer sur la légalité des décisions administratives en fonction des faits et du droit existant à la date de la signature de l'acte, pour demander l'annulation d'une décision administrative, un requérant ne peut utilement invoquer des circonstances postérieures à la signature de l'acte attaqué.

Les changements de circonstances de fait et de droit intervenus postérieurement à l'adoption d'une mesure restent généralement sans incidence sur l'appréciation à porter sur la légalité de la décision (CE, 3 juill. 1959, Féd. synd. marins : Rec. CE 1959, p. 433. – CE, 26 mai 1965, K. : Rec. CE 1965, p. 295 ; AJDA 1965, p. 473, note Laporte). Il en est ainsi même lorsque les règles sont modifiées entre l'adoption de l'acte et son approbation (CE, 29 mars 1963, C. : Rec. CE 1963, p. 219)ou son exécution (CE, 14 déc. 1966, de F. : Rec. CE 1966, p. 658), voire son entrée en vigueur (CE, 9 juin 1951, Lassus : Rec. CE 1951, p. 518). Le défaut d'approbation d'une décision est sans incidence sur sa légalité (CE 23 juin 1986, T. : Rec. CE 1986, p. 167 ; AJDA 1986, p. 598). Ne sauraient également être utilement invoquées les erreurs entachant la publication (CE, 27 oct. 1948, C. et CAF Gironde : Rec. CE 1948, p. 394. – CE, sect., 21 oct. 1988, Église scientologie de Paris : Rec. CE 1988, p. 353, concl. O. van Ruymbeke). De même, la notification (CE, 7 juill. 1967, OPHLM ville Mans : Rec. CE 1967, p. 306) ou l'exécution (CE, 9 mai 1962, Assoc. Le Cercle d'entraide sociale : Rec. CE 1962, p. 304) d'une décision administrative n'en affectent pas la régularité même si les irrégularités éventuelles de la notification d'une décision peuvent éventuellement avoir une incidence sur le délai de recours contentieux. L'exécution tardive d'une décision administrative ne constitue pas à elle seule un motif d'annulation et dans le même sens, le moyen tiré de la caducité d'un permis de construire ne peut être utilement invoqué à l'appui de conclusions d'annulation de ce permis (CE, 6 mai 1970, D. et a. : Rec. CE 1970, tables, p. 1163).

12. – De même, des circonstances nouvelles survenues après l'adoption de la mesure ne sauraient en effacer l'illégalité originelle (CE, ass., 8 mars 1985, A.-R. : Juris-Data n° 1985-040292 ; Rec. CE 1985, p. 71 ; AJDA 1985, p. 406 ; RD publ. 1985, p. 1120, concl. B. Genevois) et si la décision attaquée a été remplacée en cours d'instance par une autre ayant le même objet, il n'y a pas là un motif de non-lieu (CE, sect., 18 avr. 1986, Sté Les mines de potasse d'Alsace : Rec. CE 1986, p. 115 ; RFD adm. 1987, p. 479, concl. M. Dandelot).

13. – Toutefois si, en règle générale, les événements postérieurs à l'édiction d'une mesure individuelle sont sans influence sur sa légalité, les dispositions de l'article 3 du décret du 28 novembre 1983, confirmant la jurisprudence antérieure, imposent à l'autorité compétente de faire droit aux demandes tendant à l'abrogation d'un règlement devenu illégal à la suite d'un changement de circonstances de droit ou de fait (CE, ass., 22 janv. 1982, B. : Rec. CE 1982, p. 27. – CE, 22 janv. 1982, A. W. : Rec. CE 1982, p. 33 ; AJDA 1982, p. 440 ; D. 1983, inf. rap. p. 235, obs. P. Delvolvé ; JCP G 1983, II, 19968 ; Rev. adm. 1982, p. 387, note B. Pacteau ; RD publ. 1982, p. 816, note R. Drago, concl. A. Bacquet. – CE, ass., 3 févr. 1989, Cie Alitalia : Rec. CE 1989, p. 44 ; RFD adm. 1989, p. 391, concl. Chahid-Nouraï. – CE, 20 oct. 1989, N. : Rec. CE 1989, p. 190, concl. Frydman).

14. – Moyens tirés de normes inapplicables à la date de la décision attaquée – De la même façon, sont inopérants les moyens tirés de la violation de dispositions législatives ou réglementaires qui ne sont pas encore ou plus en vigueur à la date de la décision attaquée. Ainsi jugé d'un moyen tiré de la violation d'une loi postérieure à la décision attaquée (CE, ass., 5 mars 1976, T. et a. : Rec. CE 1976, p. 132), ou d'une autre qui n'ayant pas été promulguée dans un territoire d'outre-mer, n'y est pas entrée en vigueur (CE, ass., 27 janv. 1984, Ordre avocats Polynésie française et a. : Rec. CE 1984, p. 311 ; D. 1985, jurispr. p. 286, note P. Lampué) ; de même, est inopérant le moyen tiré d'une violation d'un document d'urbanisme dont la décision d'approbation n'a pas été publiée (CE, 18 mai 1984, Établissements Prévost : Rec. CE 1984, tables, p. 715) ou de celle d'un plan d'urbanisme qui a cessé de produire effet (CE, 1er févr. 1980, Assoc. amis sites baie Bandol et environs : Rec. CE 1980, p. 61). Il se peut également qu'une disposition voit son application subordonnée à la réalisation d'une condition particulière ou à l'édiction d'une mesure d'application : Tant que cette condition n'est pas satisfaite, le moyen tiré de la violation d'une telle disposition ne peut utilement être invoqué à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir (CE, 8 févr. 1967, R. : Rec. CE 1967, p. 60).

Est également inopérant l'invocation d'un moyen tiré de la violation d'un règlement abrogé ou de toute autre norme qui n'est plus en vigueur à la date de la décision attaquée (CE, 21 déc. 1994,SCI La Brise : Rec. CE 1994, p. 570).

15. – Invocation de normes matériellement inapplicables en l'espèce – Plus largement, est inutile l'invocation de règles étrangères à la solution du litige porté devant le juge de l'excès de pouvoir parce que l'acte attaqué n'entre pas dans le champ d'application de ces règles. Sont ainsi considérés comme inutilement invoqués à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir, les moyens tirés d'une législation ou réglementation qui sont, pour des raisons tenant essentiellement au cas d'espèce, sans rapport avec celles au regard desquelles la régularité de l'acte en cause doit être appréciée (CE, 29 juill. 1983, D. : Rec. CE 1983, p. 345. – CE, 23 sept. 1983, C. : Rec. CE 1983, p. 832. – CE, 3 avr. 1987, M. et C. : Juris-Data n° 1987-006297 ; Rec. CE 1987, p. 894). Par exemple, est inopérant le moyen fondé sur la violation de dispositions législatives interdisant le licenciement d'une salariée en état de grossesse à l'encontre d'une décision de licenciement pour faute (CE, 9 déc. 1988, C. : Juris-Data n° 1988-046413 ; Rec. CE 1988, p. 972) ou l'invocation du principe d'impartialité qui s'impose à toute juridiction pour contester la composition d'une commission administrative, telle la commission des recours des réfugiés (CE, 10 janv. 2003, n° 228947, E.). De même, ne sauraient utilement être invoqués à l'appui d'une demande d'annulation d'une décision implicite, ni l'absence de motivation immédiate de la décision (CE, 23 oct. 1987, B. : Dr. adm. 1987, comm. 573), ni l'incompétence de l'auteur (CE, 15 févr. 1991, n° 58233, C.) puisqu'une décision implicite est réputée prise par une autorité compétente (CE, 8 août 1990, Min. agr. : Rec. CE 1990, p. 243. – V. aussi D. n° 83-1025, 28 nov. 1983, art. 7 ), tout au moins lorsque celle-ci a respecté les règles de forme et de procédure qui s'imposent à elles (CE, 15 mai 1996, Assoc. Notre-Dame de l'Espérance, préc. infra n° 48 ). Pour les mêmes raisons, ne peuvent être utilement invoqués les textes relatifs au défrichement au soutien d'un recours dirigé à l'encontre d'une cession amiable de bois ou forêts domaniaux (CE, sect., 9 nov. 1979, Min. agr. et sté d'aménagement Côte de Monts c/ Assoc. défense environnement Vendée et a. : Rec. CE 1979, p. 406), ou des prescriptions concernant les installations classées à l'égard d'ouvrages qui ne sont pas des installations classées (CE, 25 janv. 1989, L. et a. : Rec. CE 1989, tables, p. 869). La solution vaut également pour le moyen tiré de l'atteinte au droit de propriété qui est inopérant pour contester une décision de l'Autorité de régulation des télécommunications attribuant les préfixes ou numéros téléphoniques dès lors que ces derniers sont incessibles et ne sont pas la propriété des personnes à qui ils ont été attribués même s'ils seraient susceptibles d'être pris en compte dans l'évaluation de leur fonds de commerce (CE, 29 janv. 2003, n° 237618, n° 242379, Synd. nat . télématique). En règle générale, un requérant ne peut donc valablement contester la légalité d'une mesure en excipant de l'illégalité d'un acte antérieur pris sur le fondement d'une législation distincte : ainsi sont inopérants à l'égard d'un arrêté de reconduite à la frontière, les moyens tirés de l'illégalité du contrôle d'identité et de la rétention administrative dont l'étranger a également été l'objet (CE, 23 févr. 1990, S. : Rec. CE 1990, tables, p. 936 : RFD adm. 1990, p. 525, concl. R. Abraham).

16. – Moyens tirés de législations distinctes et indépendantes – Pour des raisons similaires à celles déjà évoquées, sont également inopérants les moyens tirés de l'illégalité d'un acte pris en application de dispositions jugées sans rapport avec celles au regard desquelles s'apprécie la légalité de l'acte attaqué. En vertu de l'indépendance des législations, un moyen tiré d'une violation des règles d'urbanisme n'est pas utilement invoqué à l'encontre de décisions d'urbanisme commercial, lesquelles sont regardées comme relevant d'une législation distincte (CE, 13 avr. 1983, M. : Rec. CE 1983, p. 144. – CE, 27 avr. 1984, Sté Hypermarché Continent : Rec. CE 1984, p. 159. – CE, 1er mars 1989, B. : Rec. CE 1989, tables, p. 869). Il en va de même pour les moyens tirés de la méconnaissance du Code des débits de boissons ou d'une réglementation municipale relative à la lutte contre le bruit (CE, 10 mai 1995, n° 145026 , D.) ou de ceux tirés d'une violation du Code de l'urbanisme à l'encontre de décisions d'ouverture d'un établissement recevant du public (CE, 3 avr. 1987, M. et C. : Rec. CE 1987, tables, p. 893). Même solution, pour le moyen tiré du non-respect de la législation sur le régime des eaux domaniales invoqué dans le cadre d'un litige relatif à une occupation temporaire (CE, sect., 18 déc. 1981, Min. relations extérieures c/ P. et a. : Rec. CE 1981, p. 481 ; AJDA 1982, p. 264, concl. D. Labetoulle). Enfin, l'illégalité d'un acte pris en application d'une législation distincte et indépendante ne saurait contaminer un acte ultérieur pris sur le fondement de textes différents.

Toutefois, l'indépendance des législations n'est pas sans limite et le juge de la légalité qui est tenu d'appliquer les textes en vigueur vérifie de façon toujours plus approfondie si effectivement un litige est hors du champ d'application de la législation invoquée. Ainsi, le Conseil d'État admet désormais l'opérance d'un moyen tiré de la violation des règles qui visent à prévenir les risques d'abus de position dominante à l'encontre d'une décision d'une commission d'équipement commercial dès lors qu'il incombe auxdites commissions de veiller au respect des règles tendant à préserver le libre jeu de la concurrence, notamment de celles qui résultent des dispositions de l'ordonnance du 1er décembre 1986, insérées dans le Code de commerce (CE, 30 juill. 2003, n° 227838, Sté Caen Distribution ). De même est désormais considéré comme opérant un moyen tiré à l'encontre d'une déclaration d'utilité publique de l'incompatibilité de ses dispositions avec celles d'un plan d'urbanisme (CE, sect., 11 janv. 1974, Vve B. : Rec. CE 1974, p. 22 ; AJDA 1977, p. 197, chron. M. Franc et Boyon ; D 1974, jurispr. p. 400, note J.-P. Gilli ; CJEG 1974, p. 208, note J. Virole. – V. aussi C. urb., art. L. 123-8 ).

17. – Cas d'inopérance des normes du droit international et du droit communautaire – La même évolution concerne l'invocation de textes ou de principes issus du droit international ou du droit communautaire dont l'inopérance résulte de ce que ces textes ou principes n'étaient pas regardés comme produisant par eux-mêmes d'effets juridiques dont le requérant pourrait se prévaloir devant le juge. Ainsi sont traditionnellement jugés inopérants, les moyens tirés de normes dépourvues d'effet direct à l'égard des particuliers, ce qui vise notamment les directives communautaires qui ne sont pas utilement invoquées à l'appui d'un recours dirigé contre un acte individuel (CE, ass., 22 déc. 1978, Min. int. c/ C.-B. : Rec. CE 1978, p. 524. – CE, 13 déc. 1985, Z. : Rec. CE 1985, tables, p. 739), ou encore le moyen articulé à l'appui d'un recours dirigé contre une décision individuelle qui invoque directement une directive, sans exciper de l'illégalité de la réglementation nationale (CE, 8 juill. 1991, P. : Rec. CE 1991, p. 276). Même solution pour l'invocation des stipulations de l'article 87 du Traité instituant la Communauté européenne qui ne créent pas pour les particuliers de droits dont ceux-ci puissent se prévaloir devant une juridiction nationale (CE, ass., 5 mars 2003, n° 233372 , Union nat. services publics industriels et commerciaux et a.) ou de la violation d'un accord commercial international dépourvu d'effet direct (CE, sect., 31 mai 2000, Sté Wellcome Foundation Ltd : Rec. CE 2000, p. 205, concl. S. Boissard).

18. – La jurisprudence refuse également d'admettre l'applicabilité de certaines stipulations de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales au motif que l'acte attaqué n'entre pas dans le champ d'application de celles-ci. Ainsi, l'article 6-1 de la convention ne peut pas être utilement invoqué à l'encontre de mesures non juridictionnelles ou de procédures n'ayant de caractère ni civil ni pénal. En conséquence, le Conseil d'État estimait notamment que ces stipulations ne s'appliquent ni aux juridictions disciplinaires (CE, sect., 27 oct. 1978, D. : Rec. CE 1978, p. 395, concl. Labetoulle. – CE, 14 janv. 1981, P. : Rec. CE 1981, p. 17. – CE, 3 avr. 1981, B. : Rec. CE 1981, p. 181. – CE, ass., 11 juill. 1984, S. : Rec. CE 1984, p. 259), ni aux amendes infligées par la Cour de discipline budgétaire et financière (CE, 30 oct. 1991, n° 95997 et n° 96054, D. et G. : Juris-Data n° 1991-047646 ). De même, est inutile l'invocation, à l'encontre d'une sanction disciplinaire, du moyen tiré de la méconnaissance de l'article 7 de la convention, qui édicte des règles de droit pénal (CE, 25 nov. 1992, D. : Rec. CE 1992, p. 696 ; RD publ. 1993, p. 859) tout comme celle du moyen tiré de l'incompatibilité entre les stipulations de l'article 14 de cette convention et les dispositions de l'article 25 du Code civil relatif à la déchéance de la nationalité française dès lors que le droit pour un étranger d'acquérir la nationalité d'un État signataire de la convention européenne de sauvegarde et de la conserver n'est pas au nombre des droits et libertés reconnus par celle-ci (CE, 18 juin 2003, n° 251299 , S.). Pour un moyen tiré de la méconnaissance du "principe de confiance légitime", principe général du droit communautaire qui ne s'applique dans l'ordre juridique national que si la situation litigieuse est régie par le droit communautaire (CE, 9 mai 2001, n° 210944 , Entreprise personnelle de transports Freymuth. – CE, 9 mai 2001, n° 211162 , Sté mosellane de tractions. – V. aussi CE, ass., 5 mars 1999, R. : Rec. CE 1999, p. 37).

19. – Mais progressivement cette jurisprudence évolue dans le sens d'une effectivité plus grande des droits protégés par les normes internationales et s'agissant de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde, le Conseil d'État reconnaît désormais la possibilité d'en invoquer les stipulations en matière de droit des étrangers (CE, ass., 19 avr. 1991, B. : Rec. CE 1991, p. 152. – CE, ass., 19 avr. 1991, B. : Rec. CE 1991, p. 162). Et d'une façon générale, la théorie de la loi écran, qui ne s'applique plus qu'aux rapports entre la loi et les normes de valeur constitutionnelle, a été abandonnée (V. Fasc. 1152) de sorte que le juge administratif exerce désormais un contrôle de compatibilité entre la loi et la norme internationale (depuis CE, ass., 20 oct. 1989, N. : Rec. CE 1989, p. 190). Ainsi est désormais recevable devant le juge de la légalité, le moyen tiré de la méconnaissance, par l'acte de publication d'un traité ou accord, des dispositions de l'article 53 de la Constitution mais ce moyen n'est pas d'ordre public et ne se soulève pas d'office(CE, ass., 18 déc. 1998, n° 181249 , SARL parc d'activités de Blotzheim et SCI "Haselaecker" : AJDA 1999, p. 127).

20. – Moyens mettant en cause la validité de la loi applicable – Le juge de la légalité des actes administratifs ne saurait contester la validité des dispositions législatives qu'il est tenu d'appliquer, de sorte que si la légalité d'un règlement reste indéfiniment contestable, en revanche, un requérant ne saurait utilement contester devant le juge de l'excès de pouvoir la conformité d'une loi avec la Constitution ou avec toute norme de valeur constitutionnelle. Il ne peut pas davantage utilement faire valoir que le règlement qui lui est opposé est contraire à un principe de valeur constitutionnelle lorsque ce règlement a été pris en vertu d'une loi, dès lors qu'un tel moyen revient à contester la constitutionnalité de la loi : ainsi en vertu de la théorie de la loi-écran(CE, sect., 6 nov. 1936, Arrighi : Rec. CE 1936, p. 966. – CE, ass., 28 janv. 1972, Conseil transitoire faculté lettres et sciences humaines Paris : Rec. CE 1972, p. 86. – CE, ass., 20 oct. 1989, n° 108303, R. : Juris-Data n° 1989044910), ont été le plus souvent qualifiés d'inopérants, encore qu'il est possible de les juger également irrecevables, le moyen tiré de ce qu'un décret qui se borne à appliquer des dispositions législatives serait contraire à la Constitution (CE, ass., 22 oct. 1979, Union démocratique du travail : Rec. CE 1979, p. 383) et celui critiquant une option retenue par la loi et dont un décret se borne à faire application (CE, 21 avr. 1971, Ch. synd. production cinématographique française : Rec. CE 1971, tables, p. 1162). Même solution pour la violation de l'article 34 de la Constitution invoquée à l'encontre d'un décret pris sur habilitation législative (CE, 16 oct. 1987, Synd. autonome enseignants en médecine : Rec. CE 1987, p. 311) et pour la circonstance que les dispositions d'un arrêté auraient méconnu un principe de gratuité de l'enseignement posé par le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 dès lors que l'arrêté attaqué a été pris sur le fondement d'une disposition législative (CE, ass., 28 janv. 1972, préc.). Pour des raisons analogues, un moyen peut devenir inopérant si, en cours d'instance, les dispositions opposées au requérant ont fait l'objet d'une validation législative qu'il n'appartient au juge administratifde remettre en cause (CE, 15 juin 1956, R. : Rec. CE 1956, p. 248. – CE,17 févr. 1960, S. : Rec. CE 1960, p. 113. – CE, 12 févr. 1997, Synd. nat. inspecteurs affaires sanitaires et sociales : Rec. CE 1997, p. 36).

21. – La même logique explique :

d'une part, la possibilité de faire utilement valoir à l'encontre d'un règlement, même pris par décret, un moyen tiré de la violation d'un principe constitutionnel, quel qu'il soit, pour autant que lui soit reconnu une portée normative, tel l'objectif constitutionnel de clarté, d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ( CE, 8 juill. 2005, n° 266900, n° 266944, Féd . synd. généraux de l'éducation nationale et de la recherche publique SGEN CFDT et a. – V. aussi pour la prise en compte d'un "contexte juridique complexe", CE, sect., 6 févr. 2006, n° 268973 , Sté d'aménagement Port Léman). Reste qu'avaient été regardés comme inopérants avant cet arrêt les moyens tirés de ce que des dispositions réglementaires seraient superflues ou entraîneraient un excès de formalitésadministratives (CE, sect., 26 juin 1970, M. et a. : Rec. CE 1970, p. 438) ou de ce que la réglementation serait d'application difficile(CE, 27 mai 1987, Synd. nat. producteurs et sélectionneurs de griffes d'asperges : Rec. CE 1987, p. 181) ;

d'autre part, l'inutilité de se référer, devant le juge de la légalité, à des dispositions qui, bien que figurant dans un texte législatif ou réglementaire, n'ont pas de portée normative, telles par exemple celles de l'article 1er de la loi d'orientation du 4 février 1995 qui fixent pour objectif à la politique d'aménagement et de développement du territoire la mise en valeur et le développement équilibré de l'ensemble du territoire de la République (CE, 27 juill. 2005, n° 265001 , Région Nord-Pas-de-Calais : Juris-Data n° 2005-068776 ). De même, la méconnaissance de décisions individuelles ne peut être invoquée à l'appui d'un recours dirigé contre un acte réglementaire (CE, 6 juin 1980, C. : Rec. CE 1980, tables, p. 845).

22. – Compétence liée – Parmi les situations susceptibles de rendre sans portée utile les moyens invoqués à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir, une place à part doit être faite aux cas decompétence liée dans lesquels une autorité administrative est tenue d'agir dans un sens déterminé par la règle de droit. Dans ces hypothèses, l'examen de toute considération autre que la condition légale liant la compétence de l'autorité est inutile. Peu importe que la décision prise soit affectée d'une illégalité puisque, de toute façon, elle devait être prise et tous les moyens invoqués ne peuvent qu'être déclarés inopérants (CE, sect., 4 déc. 1959, Min. trav. et G. : Rec. CE 1959, p. 654 ; RD publ. 1960, p. 132, note Waline. – CE, sect., 1er juill. 1977, Min. agr. c/ H. : Rec. CE 1977, p. 301. – CE, ass., 19 mai 1983, B. : Rec. CE 1983, p. 208. – CE, 5 févr. 1990, SCI "Les terrasses de l'Estuaire" : Juris-Data n° 1990-040662 ; Rec. CE 1990, p. 559 ; JCP G 1991, II, 21596 ).

23. – Notion – Mais avant d'écarter les moyens avancés, le juge doit vérifier que l'autorité est dans une situation de compétence liée, soit du fait d'un texte qui l'oblige à agir dans un sens déterminée, soit du fait de la jurisprudence qui lui interdit toute marge d'initiative (pour des exemples de contrôle du motif liant la compétence, CE, 17 mars 1971, D. : AJDA 1971, p. 276. – CE, 25 avr. 1990, S. : Juris-Data n° 1990-046504 ; D. 1991, somm. p. 269, obs. H. Charles. – CE, 28 juill. 1995, n° 140005 , P. : Juris-Data n° 1995-044282 ; Dr. adm. 1995, comm. 593 ; Rec. CE 1995, p. 662). D'une façon générale, une autorité administrative se trouve en situation de compétence liée que si elle ne dispose d'aucun pouvoir d'appréciation sur les faits motivant sa décision ; inversement, dès lors qu'une décision implique une appréciation des faits, elle ne relève pas d'un cas de compétence liée (CE, sect., 3 févr. 1999, M. : Rec. CE 1999, p. 6 ; AJDA 1999, p. 567, chron. F. Raynaud et P. Fombeur. – CE, 14 mai 2003, Synd. sylviculteurs Sud-Ouest, : AJDA 2003, p. 1449, concl. M. Guyomar). Un exemple traditionnel de compétence liée est l'obligation faite à une autorité de se conformer à un avis qu'elle est tenue de suivre (V. infra n° 81 ).

24. – Ainsi dès lors que l'article L. 55 du Code des pensions civiles et militaires de retraite n'accorde aucun pouvoir d'appréciation au ministre qui se borne à constater l'ancienneté acquise par le bénéficiaire lors de l'examen d'une demande de révision d'une pension concédée (CE, sect., 26 févr. 2003, n° 220227 , N.). Il en est de même chaque fois que l'administration ne dispose d'aucun pouvoir d'appréciation sur les faits de l'espèce : par exemple, l'Administration est tenue de tirer les conséquences nécessaires d'une condamnation pénale d'un agent et de la perte des droits civiques qui en résulte en licenciant cet agent(CE, 1er févr. 1961, Délégué général gouvernement en Algérie c/ A. : Rec. CE 1961, p. 74), ou en refusant la nomination de la personne condamnée (CE, 30 nov. 1966, D. : Rec. CE 1966, tables, p. 1066). Pour ce même motif et même, en l'absence de disposition législative, l'autorité est tenue de rejeter toute demande de réintégration présentée par un fonctionnaire atteint par la limite d'âge (CE, 31 oct. 1958, M. : Rec. CE 1958, p. 517) sous peine éventuellement d'entacher sa décision d'inexistence. Inversement, un abandon de poste ne constitue pas un cas dans lequel il doit obligatoirement être mis fin aux fonctions de l'agent absent (CE, 10 mars 1978, secr. d'Ét. Universités c/ A. : Rec. CE 1978, tables, p. 918).

25. – Conséquences – Dans ces hypothèses, l'inopérance affecte tous les moyens autres que ceux tendant à contester le motif liant la compétence de l'autorité et cela, quelque soit la cause juridique à laquelle il se rattache, qu'il s'agisse de légalité externe ou de légalité interne (CE, 5 nov. 1986, Dpt Morbihan c/ Le N. : Juris-Data n° 1986-044674 ; Rec. CE 1986, tables, p. 595 et 672 ; D. 1986, somm. p. 188. – CE, 30 sept. 1987, Épx C. : Juris-Data n° 1987-044718 ; Rec. CE 1987, p. 895. – V. Fasc. 1152), à l'exception de ceux concernant la condition légale liant la compétence de l'autorité.

Ainsi puisque, de toute façon, l'acte devait être pris, peu importe l'incompétence de son auteur (CE, 21 nov. 1956, L. : Rec. CE 1956, p. 443. – CE, 2 oct. 1970, G. : Rec. CE 1970, p. 556. – CE, sect., 3 févr. 1999, M., préc. supra n° 23 ), l'irrégularité de la procédure suivie (CE, sect., 18 juin 1965, B. : Rec. CE 1965, p. 370. – pour l'invocation du décret du 28 novembre 1983, CE, 30 janv. 1991, Min. équip., log., transports et mer c/ Sté Route et ville : Rec. CE 1991, tables, p. 1143. – CE, 20 mars 1991, Sté auxiliaire d'entreprises de la région parisienne : Rec. CE 1991, tables, p. 1144) ou encore les vices de forme et notamment le défaut de motivation dont il peut être affecté (CE, sect., 26 févr. 2003, n° 220227 , N. – CE, 8 juin 1990, D. : Rec. CE 1990, p. 145).

L'inopérance peut également atteindre des moyens de légalité interne :

erreur de droit (CE, 12 nov. 1958, secr. d'Ét. à la santé publique c/ B. : Rec. CE 1958, tables, p. 1025. – CE, 12 nov. 1976, Cne Élancourt : Rec. CE 1976, tables, p. 726) ;

inexactitude matérielle des faits (CE, 12 nov. 1976, Cne Élancourt, préc.) ;

détournement de pouvoir (CE, sect., 18 juin 1965, B. : Rec. CE 1965, p. 370. – CE, 12 nov. 1976, Cne Élancourt, préc.).

En outre, en cas de compétence liée, le juge substitue éventuellement au motif avancé à tort par l'autorité le motif légal induisant lacompétence liée et justifiant l'édiction de la mesure (CE, 8 juin 1934, A. : Rec. CE 1934, p. 660. – CE, sect., 26 mai 1950, Sté laitière provençale : Rec. CE 1950, p. 314). Cette substitution de motif entraîne le rejet de la contestation du demandeur qui n'est pas fondé à se plaindre de la décision attaquée malgré ses vices initiaux.

26. – Limites – Une décision prise dans l'exercice d'une compétence liée peut être censurée si elle est entachée de rétroactivité illégale (CE, 9 oct. 1981, B. : Rec. CE 1981, p. 358). Elle ne saurait non plus priver les personnes visées par la décision d'une garantie qui leur est légalement due telle celle que constitue l'examen de leur dossier par une commission (CE, sect., 19 mars 1971, J. : Rec. CE 1971, p. 234. – CE, 9 avr. 1986, F. et R. de S. [deux arrêts] : Juris-Data n° 1986-005661 ; Rec. CE 1986, p. 348 ; AJDA 1986, p. 500, note D. Chabanol ; LPA 10 nov. 1986, p. 13, note B. Pacteau). Encore que cette dernière solution parfois estimée excessivement formaliste n'est pas toujours respectée (par exemple, pour l'inopérance du moyen tiré de l'incompétence du préfet pour rejeter une demande sans transmission à la commission chargée de son examen qui était tenue de la rejeter, CE, 25 nov. 1998, n° 164824, C.).

27. – Enfin, dans toutes les hypothèses où, à la suite d'une procédure particulière, telle un recours administratif obligatoire, une seconde décision se substitue à une décision initiale, les vices affectant la légalité de la décision initiale, qui a disparu, sont réputés sans influence sur la légalité de la décision finale (CE, sect., 1er oct. 1954, B. : Rec. CE 1954, p. 491). Le juge qualifie alors d'inopérants les moyens tirés de l'irrégularité de la décision initiale et invoqués à l'encontre de la décision finale (CE, 5 janv. 1979, Sté "Clinique chirurgicale Francheville" : Rec. CE 1979, p. 9. – pour un moyen tiré de l'irrégularité de la procédure de modification d'un plan d'occupation des sols auquel a été substitué un nouveau plan modifié, CE, 13 nov. 1989, C. : Rec. CE 1989, p. 870. – pour un moyen tiré de l'irrégularité de la procédure suivie devant une commission de répartition d'une indemnité à l'encontre du décret qui s'est substitué à la décision de la commission CE, 6 avr. 1962, D. : Rec. CE 1962, p. 251). Toutefois, la substitution à la décision initiale de celle prise sur recours ne fait pas obstacle à ce que soit invoqué à l'encontre de la seconde un moyen tiré de l'irrégularité de la procédure suivie préalablement à la décision initiale (CE, sect., 18 nov. 2005, n° 270075 , H : Juris-Data n° 2005-069226 ).

La solution ne vaut évidemment pas lorsqu'il n'y a pas de substitution de décisions, par exemple, du fait de l'appropriation des motifs de la décision initiale par l'auteur de la décision finale, auquel cas, les moyens contestant la légalité de la décision initiale peuvent être utilement invoqués à l'encontre de la décision finale fondée sur les mêmes motifs (CE, 15 juin 2005, n° 261170 , S.). La solution est inverse en cas d'absence d'appropriation des motifs de la décision initiale (CE, 3 nov. 2003, H.).

2° Moyens d'ordre public

28. – Généralités – Parce que juge de l'excès de pouvoir est tenu de veiller au respect de la légalité, il lui appartient d'examiner d'office les questions qui, dans le contentieux de la légalité comme en tout autre contentieux, présentent une importance telle qu'elles justifient qu'elles soient systématiquement prises en compte, même si elles ne sont pas débattues devant lui. En conséquence, le juge de l'excès de pouvoir est tenu de soulever d'office les moyens d'ordre public de nature à influer sur l'appréciation de la légalité de la décision attaquée (CE, 29 janv. 1958, V. : Rec. CE 1958, p. 47) dès lors que ce moyen apparaît déterminant pour la solution du litige, tout au moins si le moyen ressort clairement des pièces du dossier soumis au juge (CE, 14 nov. 1980, Min. travail et participation c/ Union dptale synd. CFDT Tarn : Rec. CE 1980, p. 422).

Le juge ne peut donc pas ordonner une mesure d'instruction destinée à vérifier le bien-fondé du moyen si l'état du dossier ne permet pas de décider avec certitude (CE, 22 oct. 1959, K. : Rec. CE 1959, p. 533), sauf en cas de présomptions sérieuses (CE, 13 janv. 1987, M. : RFD adm. 1988, p. 53), par exemple lorsque l'incompétence de l'auteur de l'acte est susceptible de découler de l'irrégularité d'une délégation accordée antérieurement (CE, 29 oct. 1948, B. : Rec. CE 1948, p. 592. – CE, 3 juin 1953, B. : Rec. CE 1953, p. 256. – CE, 7 janv. 1955, G. : D. 1955, jurispr. p. 69, concl. Mosset). Sont, de la même façon, relevées d'office, dans le cadre de l'examen d'une exception d'illégalité, les irrégularités d'ordre public entachant l'acte dont procède la décision contestée : incompétence (CE, 9 mars 1966, M. : Rec. CE 1966, p. 200. – CE, sect., 8 mars 1968, P. : Rec. CE 1968, p. 168), rétroactivité illégale (CE, sect., 8 nov. 1968, Min. fin. c/ M. : Rec. CE 1968, p. 557).

Sauf en matière de reconduite à la frontière (CE, prés. sect. cont., 30 mars 1994, n° 140626 , H.-K.), en application de l'article R. 611-7 du Code de justice administrative , les parties doivent être informées avant la séance de jugement de ce qu'il est susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office par la juridiction. Elles peuvent également invoquer un tel moyen à toute époque en cours d'instance, même après l'expiration du délai de recours contentieux. Un moyen d'ordre public peut être soulevé pour la première fois en appel, et même, sous certaines conditions, en cassation. Les moyens d'ordre public peuvent être présentés pour la première fois devant le juge, alors qu'ils ne l'ont pas été à l'occasion d'un recours préalable obligatoire (par exemple en matière de remembrement pour le moyen tiré de ce que des parcelles ont été incluses à tort dans les apports d'un propriétaire, CE, 16 nov. 1998, n° 158545, Épx B. – V. aussi CE, 27 janv. 1958, Min. agr. c/ M. et a. : Rec. CE 1958, p. 828). Ils peuvent être invoqués hors du délai contentieux ou pour la première fois en appel ou, sous certaines conditions, en cassation, et être examinés par le juge, même lorsque le requérant déclare y avoir renoncé (CE, 6 mai 1961, G. : Rec. CE 1961, p. 346).

29. – En raison du caractère essentiellement objectif du recours pour excès de pouvoir, instrument de contrôle de la légalité en partie indépendant de l'argumentation avancée par le requérant au soutien de ses prétentions, il eût été possible d'envisager que tous les moyens d'annulation fussent regardés comme étant d'ordre public, comme il en est de l'ensemble des moyens tirés de l'inconstitutionnalité d'une loi devant le Conseil constitutionnel, mais la jurisprudence n'a pas admis cette façon de voir et limite, dans le contentieux administratif, la liste des moyens d'ordre public aux cas d'illégalités particulièrement graves qui ne peuvent rester sans sanction en dépit des règles normales de procédure. Dans le contentieux de la légalité, aux moyens d'ordre public de portée générale tirés de l'incompétence de l'auteur de la décision ou de la méconnaissance du champ d'application de la loi, s'ajoutent quelques autres moyens d'importance moindre.

30. – Incompétence de l'auteur de la décision – Le fait pour une autorité, qui ne peut légalement disposer des compétences qui lui sont attribuées par les textes, de se dessaisir, comme en l'espèce, d'une partie de ses pouvoirs, au profit d'une autre autorité qui n'en est pas légalement investie, modifie la répartition des compétences voulues par le législateur et soulève une question d'ordre public que le juge de la légalité doit examiner d'office (CE, sect., 30 juin 1950, Quéralt : Rec. CE 1950, p. 413. – pour un déssaisissement au profit d'un organisme consultatif, CE, 6 juill. 1987, n° 42134 , Centre formation de géophysique appliquée : Rec. CE 1987, p. 538. – CE, 2 nov. 1987, n° 61342, Sté Enseignement privé comptabilité officielle et pratique). Peuvent être soulevés d'office toutes les formes d'incompétence de l'autorité qui a pris l'acte contesté (CE, 16 juill. 1915, C. : Rec. CE 1915, p. 239. – CE, 15 févr. 1961, A.-J. : Rec. CE 1961, p. 114. – CE, 24 nov. 1961, A. d'A. : Rec. CE 1961, p. 657). Cela vaut tant pour l'incompétence temporelle que territoriale (pour une commission de remembrement excédant sacompétence en englobant dans le périmètre du remembrement des parcelles situées sur des communes limitrophes, CE, 17 juin 1959, secr. d'Ét. à l'agr. c/ M. : Rec. CE 1959, tables, p. 1071. – CE, 27 nov. 1970, Épx J. et a : Rec. CE 1970, p. 706). Peuvent également être relevés d'office le défaut de consultation lorsqu'il est assimilé à une incompétence de l'auteur de l'acte (défaut de consultation du Conseil d'État, CE, ass., 9 juin 1978, SCI 61-67 Boulevard Arago : Rec. CE 1978, p. 237. – défaut de consultation du conseil des ministres, CE, 23 mars 1994, Comité d'entreprise régie nationale usines Renault : Rec. CE 1994, p. 151. – CE, 27 avr. 1994, Épx A. et Épx P. : Rec. CE 1994, p. 191. – V. aussi CE, ass., 10 sept. 1992, M. : Rec. CE 1992, p. 327. – défaut d'un avis conforme,CE, 29 janv. 1969, Vve C. : Rec. CE 1969, p. 43), ou des cas d'"incompétence négative" (CAA Lyon, 20 mai 1999, n° 95LY00795, SA Comalait Industries : AJDA 20 nov. 1999, p. 874, note J.B.). Inversement, lorsque le défaut de consultation n'entache pas la décision d'incompétence mais d'un simple vice de procédure, le moyen tiré du défaut de consultation n'est pas d'ordre public (CE, sect., 23 mars 1962, M. : Rec. CE 1962, p. 203).

31. – Méconnaissance du champ d'application de la loi – Le juge de l'excès de pouvoir ne saurait fonder ses jugements sur des normes inapplicables (concl. M.D. Hagelsteen ss CE, sect., 11 janv. 1991, SA Morgane : RFD adm. 1991, p. 652). À ce titre, il se doit relever d'office l'inapplicabilité d'un texte ou d'un principe afin d'éviter de faire lui-même application d'une norme juridique inapplicable. À la différence de l'incompétence, la méconnaissance du champ d'application de la loi ne peut être utilement invoquée que lorsque deux conditions sont réunies : l'Administration s'est fondée sur une norme légalement inapplicable et le juge ne peut trancher le litige, sans lui-même éviter d'appliquer la norme inapplicable (concl. A. Bernard ss CE, sect., 21 mars 1958, Épx D. : Rec. CE 1958, p. 189).

La méconnaissance peut tenir à ce qu'une norme n'est pas applicable, matériellement (inapplicabilité de l'ordonnance du 2 novembre 1945 en cas de conventions internationale applicable, CE, 23 févr. 1990, n° 82250 , D.), territorialement ou dans le temps (CE, sect., 15 juill. 1964, Sté papeteries Metenett et Sté papeteries du Souche : Rec. CE 1964, p. 437. – CE, 12 févr. 1992, Ville Carcassonne c/ préfet Aude : Rec. CE 1992, tables, p. 1237. – CE, sect., 3 déc. 2001, n° 218029, Synd. nat . défense exercice libéral de la médecine à l'hôpital), ou n'est pas opposable(CE, 2 oct. 1968, Ville Vésinet : Rec. CE 1968, p. 470. – CE, 6 juill. 1988, SARL "Les résidences de la plage" : Rec. CE 1988, tables, p. 971), mais ne résulte pas seulement de ce qu'elle serait illégale : l'illégalité d'une disposition du règlement d'un plan d'occupation des sols ne se soulève pas d'office, dès lors que cette illégalité ne relève pas du champ d'application de la loi (CE, 11 déc. 1998, n° 155143, Cne Bartenheim, sol. impl.). Le respect des normes juridiques supérieures ne constitue donc pas une question d'ordre public (s'agissant des objectifs d'une directive communautaire, CE, sect., 11 janv. 1991, SA Morgane : Rec. CE 1991, p. 9. – CE, ass., 6 déc. 2002, M. : AJDA 2003, p. 492, chron. F. Donnat et D. Casas ; RFD adm. 2003, p. 694, concl. P. Fombeur. – s'agissant de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, CE, 16 janv. 1995, n° 112746, SARL Constructions industrielles pour l'agriculture [CIPA]). La méconnaissance du champ d'application de la loi s'entend non seulement des lois mais aussi de toutes les normes juridiques que le juge de la légalité est tenu de prendre en compte (V. Fasc. 1152) : ainsi l'exception d'illégalité d'un acte réglementaire constitue un moyen d'ordre public lorsque la cause de l'illégalité de cet acte constitue elle-même une question d'ordre public (CE, 2 juillet 1971, B. : Rec. CE 1971, tables, p. 1160) alors que ne relève pas de la méconnaissance du champ d'application de loi, la violation des clauses d'un contrat (impl..CE, sect., 7 mai 1973, Entreprise Matière : Rec. CE 1973, p. 324 ; AJDA 1974, p. 43, note M. N.).

32. – Se soulève ainsi d'office, parce que tenant à la méconnaissance du champ d'application de la loi dans le temps, le caractère rétroactif d'un texte réglementaire (CE, sect., 8 nov. 1968, M. : Rec. CE 1968, p. 557 ; AJDA 1969, p. 306. – CE, 6 mai 1983, C. : Rec. CE 1983, p. 175)alors que la rétroactivité d'un acte non réglementaire n'est pas d'ordre public (CE, 30 nov. 1956, Sté Ateliers de constructions et Chaudronnerie du Midi : Rec. CE 1956, p. 454. – CE, 9 févr. 1973, C. : Rec. CE 1973, p. 129).

De même, traduisent une méconnaissance du domaine matériel de la loi se soulevant d'office :

l'application de dispositions relatives au titre de déporté-résistant à une personne qui n'a pas ce titre (CE, 3 févr. 1960, M. : Rec. CE 1960, p. 80) ;

le licenciement d'un agent non titulaire pour un motif non prévu par la loi (CE, 11 mars 1991, D. : Rec. CE 1991, tables, p. 1143) ;

l'expulsion du territoire d'une personne de nationalité française (CE, 29 oct. 1980, S. : Rec. CE 1980, tables, p. 845) ;

l'application d'une sanction non prévue par l'échelle des peines(CE, 24 nov. 1982, Min. transports c/ Héritiers M. : Rec. CE 1982, tables, p. 720) ;

l'aliénation d'un chemin rural par un procédé autre que la vente, seule autorisée par le Code rural (CE, 6 juill. 1983, D. [sol. impl.] : Rec. CE 1983, p. 831).

Constituent également des moyens d'ordre public fréquemment relevés, la méconnaissance des lois d'amnistie (CE, sect., 22 janv. 1961, R. : Rec. CE 1961, p. 50) et celle de l'autorité absolue de chose jugée, particulièrement celle qui s'attache à l'annulation d'un acte administratif(CE, 6 juin 1958, Ch. com. Orléans : Rec. CE 1958, p. 315. – pour l'annulation, par voie de conséquence, d'un acte pris pour l'application d'un acte annulé, CE, 26 nov. 1997, n° 157069 , L. et G. – CE, 28 juill. 1999, n°195572, Min. int. c/ L. – pour la méconnaissance par l'autoritéadministrative de l'autorité de la chose jugée par le juge pénal, CE, 15 oct. 1999, n°187512 , Sté bourguignonne de surveillance c/ Office migrations internationales : JCP G 2000, IV, p. 830). Inversement, le non-respect de l'autorité relative de chose jugée ne se soulève pas d'office(CE, 26 mars 1971, D. : Rec. CE 1971, p. 259).

33. – Autres moyens d'ordre public – Sont encore d'ordre public, les moyens tirés de l'inexistence d'un acte (CE, 5 mai 1969, préfet Paris et Min. int. c/ Synd. chrétien préfecture Seine, Assistance publ. et Crédit municipal et a., : Rec. CE 1969, p. 329) et de l'indivisibilité de la décision attaquée interdisant d'en prononcer une annulation partielle (CE, sect., 10 déc. 1971, Q. : Rec. CE 1971, p. 757. – V. Fasc. 1140).

34. – Inversement n'est pas d'ordre public, le moyen tiré de ce que les conditions, notamment celles dégagées dans l'arrêt "T." (CE, ass., 26 oct. 2001 : Rec. CE 2001, p. 497), dans lesquelles une autoritéadministrative peut retirer une décision créatrice de droits n'ont pas été respectées (CE, 3 mai 2005, n° 262073, L. – V. aussi CE, 25 juin 2003, n° 229023 , D.) ou celui tiré de ce que la demande d'autorisation de licenciement d'un salarié protégé n'a pas été présentée par l'employeur ou une personne ayant qualité pour agir en son nom (CE, 9 avr. 2004, n° 233630, Sté Endel et Me F.).

3° Moyens irrecevables

35. – Généralités – Les moyens explicitent l'argumentation juridique présentée par les parties au soutien de leurs conclusions. Il s'agit des raisons de droit et de fait qui visent à convaincre le juge du bien-fondé des prétentions exposées. Comme dans tout autre contentieux, un recours pour excès de pouvoir doit comporter l'énoncé de moyens et ces moyens doivent être présentés de façon suffisamment explicite pour que le juge soit mis en mesure d'en apprécier la portée et le bien-fondé (CE, 18 déc. 1964, Établissements Omer Decugis et Ch. synd. commissionnaires et négociants en fruits et primeurs e Paris : Rec. CE 1964, p. 648. – CE, sect., 7 mars 1969, Ville Lille : Rec. CE 1969, p. 149). Les moyens doivent être formulés par écrit avant l'expiration du délai de recours contentieux, à peine d'irrecevabilité de la demande d'annulation et à l'exception du contentieux des reconduites à la frontière, les moyens énoncés oralement à l'audience ne sont pris en considération par le juge que s'ils sont repris dans un mémoire écrit (CE, 5 janv. 1962, R. : Rec. CE 1962, p. 11. – CE, 7 oct. 1991, T. : Rec. CE 1991, p. 323. – sur la recevabilité de moyens exposés oralement en matière de reconduite à la frontière, CE, prés. sect. cont., 29 nov. 1991, préfet Aisne c/ S. : Rec. CE 1991, tables, p. 945 et 1098).

Sous les réserves précédentes, un requérant est recevable à invoquer tout moyen d'annulation à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir dès lors qu'en principe, la recevabilité d'une action contentieuse est appréciée au regard des seules conclusions présentées et non au regard des moyens invoqués : il n'appartient donc pas au juge de la légalité d'apprécier si le requérant a intérêt ou non à invoquer certains moyens (CE, 15 mars 1957, I. : Rec. CE 1957, p. 174. – CE, 27 juin 1962, F. : Rec. CE 1962, p. 426. – CE, 2 juin 1963, C. et a. : Rec. CE 1963, p. 2. – CE, ass., 6 juill. 1973, M. et V. : Rec. CE 1973, p. 481). Toutefois, sont explicitement déclarés irrecevables les moyens qui conduisent le juge de la légalité à prendre position sur des questions qui ne relèvent pas de sa compétence soit qu'elles relèvent de la compétence d'autres juridictions soit que des règles particulières de procédure font obstacle à leur examen.

36. – Sont irrecevables à l'appui d'un recours en annulation d'un acteadministratif, les moyens qui, ne se rattachant pas à l'examen de sa légalité, outrepassent la compétence du juge de l'excès de pouvoir (CE, 6 janv. 1961, P. : Rec. CE 1961, p. 4 ; AJDA 1961, p. 352. – CE, 11 janv. 1963, R. : Rec. CE 1963, p. 18). Cela concerne :

les moyens relatifs à l'opportunité de la décision (CE, 18 déc. 1964, Sté Éts Omer Decugis, préc. supra n° 13 . – CE, 9 nov. 1984, Assoc. Bretagne-Europe : Juris-Data n° 1984-001092 ; Rec. CE 1984, p. 354 ; JCP G 1985, II, 20501 , obs. C.S.) ;

les moyens mettant directement en cause la conformité d'une loi à la Constitution dans la mesure où la jurisprudence n'admet pas que le juge administratif français soit compétent pour apprécier l'exception d'inconstitutionnalité d'une loi (CE, sect., 10 juill. 1954, Féd. conseils parents élèves : Rec. CE 1954, p. 449 ; D. 1955, jurispr. p. 330, concl. Jacomet ; S. 1955, 3, p. 1, note J. Dehaussy. – CE, 3 mars 1961, A. et Sté tissages Nicolas Caimant : Rec. CE 1961, p. 154. – CE, 2 oct. 1996, Cne Bourg-Charente : Juris-Data n° 1996-050703 ; AJDA 1996, p. 1022, concl. L. Touvet ; Dr. adm. 1996, comm. 515 ; JCP G 1997, IV, p. 114) ;

les moyens tirés de la violation des stipulations dépourvues de valeur réglementaire d'un contrat dont l'examen relève du juge du contrat (CE, 21 juin 1985, D. : Juris-Data n° 1985-041278 ; Rec. CE 1985, p. 741. – CE, ass., 8 janv. 1988, Min. chargé du Plan c/ Communauté urbaine Strasbourg : Rec. CE 1988, p. 2 ; AJDA 1988, p. 137 ; JCP G 1988, II, 21084 , note R. Drago ; RFD adm. 1988, p. 25, concl. S. Daël). Le juge de l'excès de pouvoir écarte ainsi comme irrecevables les moyens tirés de la violation d'un contratadministratif (CE, 5 juill. 1957, A. : Rec. CE 1957, p. 448. – CE, 4 oct. 1967, G. et Cts D. : Rec. CE 1967, p. 352. – CE, 23 mai 1980, F. : Rec. CE 1980, tables, p. 846. – CE, 21 juin 1985, D. : Rec. CE 1985, tables, p. 741) et ceux qui l'amène à se prononcer sur la nature et la portée d'un contrat (CE, 31 oct. 1973, G. et Sté des carrières du Ponteil : Rec. CE 1973, p. 606). À l'inverse, sont recevables, sous condition, les moyens tirés de la violation des clauses réglementaires d'un contrat administratif (pour les concessions de service public, CE, 21 déc. 1906, Synd. propriétaires quartier Croix de Seguey-Tivoli : Rec. CE 1906, p. 961, concl. J. Romieu ; DP 1907, 3, p. 41 ; S. 1907, 3, p. 33, note M. Hauriou. – CE, 25 juill. 1986, D. : Rec. CE 1986, p. 208 ; AJDA 1986, p. 585, concl. J.-C. Bonichot) ;

les moyens dont l'examen amènerait le juge administratif à empiéter sur les pouvoirs d'appréciation réservés aux juges judiciaires (pour un moyen tiré de la méconnaissance d'une convention collective non étendue, CE, 3 déc. 1975, Centre national cinématographie : Rec. CE 1975, p. 628. – en matière de contrôle des décisions d'extradition, CE, 24 oct. 1978, Rendel : Rec. CE 1978, p. 583. – CE, ass., 7 juill. 1978, C. : Rec. CE 1978, p. 292. – CE, ass., 26 sept. 1984, Lujambio G. : Rec. CE 1984, p. 307 ; AJDA 1984, p. 669 ; JCP G 1985, II, 20346 , concl. B. Genevois) et plus largement les moyens dont l'examen conduiraient le jugeadministratif à mettre en cause la validité d'un acte de droit privé (CE, sect., 31 mai 1963, E. : Rec. CE 1963, p. 343. – CE, 20 juill. 1971, Groupement intellectuels aveugles et amblyopes : Rec. CE 1971, p. 547. – pour un moyen, déclaré inopérant, tiré de l'existence d'une servitude de droit privé, CE, 2 juin 1976, L. : Dr. adm. 1976, comm. 221. – sur un moyen que le juge pénal pourrait retenir et illustrant la tendance à déclarer inopérants des moyens auparavant considérés irrecevables, CE, 27 mai 1987, Synd. nat. producteurs et sélectionneurs griffes d'asperges : Juris-Data n° 1987-044735 ; Rec. CE 1987, p. 181).

De même en matière d'arrêté de cessibilité ou d'hospitalisation sur demande d'un tiers ou d'office, sont irrecevables devant le jugeadministratif les moyens relatifs au bien-fondé de la mesure, non ceux mettant en cause sa légalité externe (CAA Lyon, 14 oct. 1999, D. : Rec. CE 1999, p. 1025. – pour l'ancien internement d'office, CE, 22 oct. 1986, D. : Juris-Data n° 1986-005746 ; Rec. CE 1986, p. 242 ; Dr. adm. 1986, comm. 600).

37. – L'irrecevabilité d'un moyen peut résulter de l'application de règles particulières de procédure. Est ainsi insusceptible d'être examiné, outre un moyen qui n'est pas assorti de précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé (CE, 18 déc. 1964, Sté Éts Omer Decugis, préc. supra n° 35 ) :

un moyen non invoqué à l'appui d'un recours préalable obligatoire(CE, 26 nov. 1986, min. agr. c/ M. : Rec. CE 1986, p. 670. – V. Fasc. 1140). La solution s'applique notamment dans le contentieux du remembrement agricole, où ne sont recevables devant la juridiction que les moyens qui ont été soumis au préalable à la commission départementale, sauf s'ils sont d'ordre public (CE, 16 nov. 1998, Épx B., préc. supra n° 28 ) ;

le moyen tiré du défaut d'équilibre réel contre les délibérations budgétaires des collectivités locales pendant le délai laissé au préfet pour saisir la chambre régionale des comptes dès lors que, conformément à l'article L. 1612-5 du Code général des collectivités territoriales , l'existence de la procédure spécifique de contrôle budgétaire devant la juridiction financière à l'initiative du préfet fait obstacle à ce que d'autres personnes puissent présenter ce moyen à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une délibération budgétaire, si le préfet a lui-même saisi la chambre régionale des comptes de ce moyen avant l'expiration du délai de trente jours qui lui est imparti pour le faire ( CE, sect., 23 déc. 1988, n° 60678, Dpt Tarn c/ B. et a. : Rec. CE 1988, p. 466 ; D. 1989, juripsr. p. 381, note Llorens et Soler-Couteau ; AJDA 1989, p. 91, chron. Azibert et de Boisdeffre ; RFD adm. 1989, p. 365, concl. Lévis ; Dr. adm. 1989, comm. 10. – pour la computation du délai, CAA Bordeaux, 14 mars 2006, n° 03BX01403, C.).

38. – Il faut encore signaler les cas où, par dérogation à la règle selon laquelle la recevabilité d'une demande et l'intérêt à agir du demandeur s'apprécient au regard des seules conclusions présentées, certains moyens peuvent être déclarés irrecevables faute d'intérêt du requérant : ainsi lorsqu'est admis l'intérêt d'un membre d'un organisme collégial à contester la légalité d'une décision prise par ce denier, seuls sont recevables les moyens tirés de l'atteinte au statut de l'organisme, à ses prérogatives et à ses règles de fonctionnement (CE, sect., 26 oct. 1956, C. : Rec. CE 1956, p. 387 ; AJDA 1957, p. 29, concl. M. Long. – CE, sect., 30 oct. 1998 : Rec. CE 1998, p. 375, concl. J.-H. Stahl ; RFD adm. 1999, p. 128). Mais si cette solution discutée perdure, a été abandonnée la limitation aux seuls "vices propres" des moyens susceptibles d'être invoqués à l'appui de recours contre les délibérations non décisoires des collectivités locales telles que les vœux des conseils municipaux(CE, sect., 29 déc. 1997, Sarl ENLEM : Rec. CE 1997, p. 500 ; Dr. adm. 1998, comm. 165 ; RFD adm. 1998, p. 553, concl. L. Touvet).

39. – Distinction des moyens de légalité externe et de légalité interne – Enfin, l'irrecevabilité d'un moyen peut résulter de la distinction des causes juridiques et des moyens de légalité externe et de légalité interne.

La cause juridique est, selon l'article 1351 du Code civil le fondement des prétentions du requérant, lesquelles, dans le contentieux de l'excès de pouvoir, doivent tendre à l'annulation totale ou partielle d'une décision administrative. Dans le contentieux de l'annulation, à partir de la distinction proposée par M. Gazier (Essai de présentation nouvelle des ouvertures du recours pour excès de pouvoir : EDCE 1951, p. 77), consacrée par la jurisprudence (CE, sect., 20 févr. 1953, Sté Intercopie : Rec. CE 1953, p. 88 ; S. 1953, 3, p. 77, note M. Letourneur. – CE, ass., 15 juill. 1954, Sté aciéries et forges Saint-François : Rec. CE 1954, p. 482), il est usuel de distinguer deux causes juridiques différentes : la légalité externe de l'acte qui regroupent les questions de compétence, de forme et de procédure, considérées comme susceptibles d'affecter, non le contenu de la décision, mais seulement la façon dont la mesure a été élaborée et arrêtée, et la légalité interne rassemblant les questions de fond touchant au contenu de la décision. Ces deux causes juridiques relatives à l'acte attaqué se distinguent de celle tenant à la régularité d'un jugement et un requérant qui n'a soulevé dans le délai d'appel que des moyens tenant à la légalité interne et à la régularité du jugement ne peut, après expiration du délai d'appel, contester la légalité externe de l'acte (CE, 11 janv. 1995, n° 123665 , L.).

40. – Cette distinction, qui a d'autres conséquences, a une incidence sur la recevabilité des moyens dès lors que la cause juridique constitue, avec l'objet de la demande, un élément des conclusions soumises au juge. Parce que celles-ci ne peuvent plus être modifiées après l'expiration du délai de recours, les moyens présentés après l'expiration du délai de recours et fondés sur une cause juridique distincte invoquée pendant le délai sont irrecevables. Ils sont considérées comme constituant une demande nouvelle irrecevable en première instance après l'expiration du délai (CE, 16 mai 1924, J. de V. c/ Min. guerre : Rec. CE 1924, p. 483. – CE, 11 oct. 1967, A. : Rec. CE 1967, tables, p. 900. – CE, 29 oct. 1986, A. : Rec. CE 1986, tables, p. 671) et irrecevable en appel (CE, 7 août 1926, B.-T.-B. : Rec. CE 1926, p. 886. – CE, 11 déc. 1935, C. : Rec. CE 1935, p. 1172).

Lorsque le requérant a invoqué, dans le délai de recours contentieux seulement un ou des moyens de légalité externe, après l'expiration de ce délai, il n'est pas recevable à présenter des moyens se rattachant à la légalité interne, sauf s'il est d'ordre public (CE, sect., 23 mars 1956, Vve G. : Rec. CE 1956, p. 141 ; AJDA 1956, 2, p. 164, concl. J. Kahn. – CE, 13 juill. 1966, M. : Rec. CE 1966, p. 500). Inversement, un vice de forme et de procédure n'est pas invocable si, dans le délai, n'ont été invoqués que des moyens de légalité interne (CE, ass., 15 juill. 1954, Sté aciéries forges Saint-François : Rec. CE 1954, p. 482 : Rev. adm. 1954, p. 205, concl. P. Laurent. – CE, 29 oct. 1986, A. : Juris-Data n° 1986-044399 ; Rec. CE 1986, p. 671. – CE, 23 sept. 1988, Le G. : Juris-Data n° 1988-046568 ; Rec. CE 1988, p. 312). Une demande d'annulation partielle d'une décision, en tant qu'elle aurait un effet illégalement rétroactif, entraîne l'impossibilité d'alléguer, hors délai contentieux, un vice de forme ou de procédure qui ne se rattache pas à la même cause juridique que la demande initiale (CE, 1er févr. 1952, Féd. dptale synd. exploitants agr. Eure-et-Loir : Rec. CE 1952, p. 73).

La distinction a bien d'autres intérêts que la seule recevabilité des moyens. Elle influence leur ordre d'examen par le juge, l'effet des annulations prononcées, voire le degré de contrôle de la légalité, la différence entre contrôle restreint et contrôle normal n'ayant de portée qu'en ce qui concerne l'appréciation de la légalité interne et plus particulièrement de la validité des motifs de la décision.

41. – Il est bien des cas dans lesquels il peut y avoir hésitation sur le rattachement d'un moyen à un de ces deux causes juridiques.

Une exception d'illégalité constitue toujours un moyen se rattachant à l'examen de la légalité interne de la décision visée par le recours et susceptible de manquer de base légale, même si le vice invoqué par voie d'exception affecte la légalité externe de l'acte dont il a été fait application (CE, 1er juin 1990, n° 89901, Min. aff. soc. c/ L. : Juris-Data n° 1990-045016).

Une même erreur peut être regardée comme constitutive de plusieurs formes d'illégalité relevant de moyens différents, comme c'est le cas des incompétences qui procèdent le plus souvent d'une mauvaise lecture de la règle applicable constitutive d'une erreur de droit, ou du détournement de procédure, résultant à la fois d'un vice de procédure et d'une illégalité interne.

42. – La qualification du moyen par le juge peut alors s'expliquer par la portée qu'il entend lui donner, par exemple en soulevant d'office l'incompétence commise par l'auteur d'une décision entachée d'une "incompétence négative". Mais le juge a rarement le choix du terrain de censure et se borne à répondre aux moyens tels qu'ils lui sont soumis, de sorte qu'apparemment le même comportement de l'Administration donne lieu à des solutions différentes alors qu'en réalité, la présentation des dossiers soumis à la juridiction explique cette divergence. D'ailleurs, la distinction entre les vices susceptibles d'affecter la légalité externe d'un acte et ceux touchant la légalité interne de la décision n'a pas de valeur normative et ne s'impose pas aux justiciables (J. Théry, concl. ss CE, 14 nov. 1975, Synd. nat. enseignement supérieur : Rec. CE 1975, p. 571). Elle n'est qu'un instrument d'analyse, utile pour les praticiens, et demeure la plus couramment usitée pour rendre compte du contrôle exercé par le juge de l'excès de pouvoir qui, selon l'usage, examine d'abord les moyens de légalité externe, incompétence de l'auteur de la décision, vices de forme et de procédure, avant d'examiner les moyens de légalité interne, comme il considère d'abord les moyens pouvant entraîner une annulation totale et définitive de l'acte avant ceux qui ne peuvent valoir qu'annulation partielle de la décision contestée.

II. - incompétence

43. – L'incompétence consiste, selon le Président R. Odent (Contentieux administratif : Les cours de droit, p. 1777), en ce qu'une décision n'a pas été prise par l'autorité qui avait qualité pour la prendre. Ainsi entendue, l'incompétence peut être positive ou négative. Une autorité commet une incompétence lorsqu'elle prend une décision alors qu'elle ne disposait pas d'une habilitation légale lui permettant d'agir. Une forme particulière d'incompétence, appelée incompétence négative, résulte de ce que l'autorité a refusé de prendre une décision entrant dans ses attributions légales, par exemple, en estimant à tort qu'elle n'en avait pas le pouvoir (CE, 31 juill. 1903, P. : Rec. CE 1903, p. 584, concl. J. Romieu. – CE, 21 juin 1912, C. : Rec. CE 1912, p. 971, concl. L. Blum. – CE, sect., 30 juin 1950, Q. : Rec. CE 1950, p. 413 ; D. 1951, jurispr. p. 246, concl. Delvolvé). Elle a ainsi méconnu l'étendue de ses compétences qu'elle n'a pas pleinement exercées (CE, 23 mars 1994, n° 101267, Union générale attachés d'adm . centrale. – CE, 27 mars 2000, n° 200591 , W. : Rec. CE 2000, p. 1155. – CE, 14 nov. 2001, n° 205824, C.) . C'est le cas notamment lorsqu'elle a renoncé à exercer son pouvoir d'appréciation (CE, 20 juin 2003, S. : Rec. CE 2003, p. 258, concl. F. Lamy) et s'est ainsi dessaisie de ce pouvoir au profit d'un organisme consultatif ( CE, 6 juill. 1987, n° 42134 , Centre formation géophysique appliquée : Rec. CE 1987, p. 538. – sur le caractère d'ordre public du moyen tiré d'une incompétence négative, V.supra n° 30 et infra n° 62 ). Mais si l'incompétence se présente sous des aspects variés, elle reste soumise aux mêmes modalités de contrôle contentieux.

A. - Généralités sur l'ordre légal des compétences

44. – Toute transgression de l'ordre légal constitue par principe une illégalité sanctionnée par le juge.

1° Présentation de l'ordre légal des compétences

45. – En règle générale, la compétence des autorités administratives est définie par les textes. L'incompétence résulte donc de l'absence de toute disposition habilitant à prendre la décision contestée ou d'une atteinte portée aux règles découlant de ces textes.

Mais sur de nombreux points particuliers, la jurisprudence a du interpréter ou compléter le droit écrit par des règles dont il convient de tenir compte pour déterminer la compétence des Autorités administratives.

46. – Compétences inhérentes au pouvoir hiérarchique – Mais, même si la théorie des pouvoirs implicites n'a pas, en droit administratiffrançais, l'importance qu'elle revêt dans l'interprétation de la constitution fédérale des États-Unis d'Amérique, la jurisprudence admet l'existence de pouvoirs non prévus par les textes, mais inhérents à l'exercice des fonctions dévolues aux autorités hiérarchiquement les plus élevées, ce qui vise tout particulièrement le Président de la République (CE, 8 août 1919, L. : S. 1924, 3, p. 46) et les ministres et plus largement, tout chef de service (CE, 7 févr. 1936, J. : Rec. CE 1936, p. 172 ; S. 1937, 3, p. 113, note J. Rivero). Le supérieur hiérarchique chargé de la gestion d'un service détient, même sans texte, dès lors qu'il s'agit d'un principe général du droit (CE, 30 juin 1950, Q. : S. 1951, 3, p. 85, note J.-M. Auby. – CE, 30 avr. 1976, Sté magasins économiques Senlis dit Prisunic : AJDA 1977, p. 211), les pouvoirs nécessairement attachés à cette qualité.

47. – Outre le pouvoir disciplinaire qui est le plus souvent strictement encadré par les textes, l'autorité hiérarchique peut également prendre les mesures réglementaires destinées à aménager le fonctionnement de ses services et adresser au personnel qui y est employé toute circulaire ou instruction nécessaire à la bonne marche de l'administration placée sous ses ordres. Il lui revient, en conséquence, de déterminer, en l'absence de réglementation par le législateur du droit de grève dans les services publics, les limitations apportées à l'exercice de ce droit en vue d'éviter un usage abusif ou contraire aux nécessités de l'ordre public (CE, 7 juill. 1950, D., préc supra n° 38 . – CE, 17 mars 1997, n° 123912, Féd . nat. synd. personnel ind. énergie électrique, nucléaire et gazière : Juris-Data n° 1997-050039 ). Le supérieur hiérarchique, s'il ne détient normalement pas le pouvoir de se substituer à ses subordonnés, peut, même sans texte, annuler ou réformer les décisions prises par les agents de ses services, en tenant compte cependant des droits qui auraient pu être acquis par les tiers. Saisis d'un recours hiérarchique contre une décision créatrice de droits, le supérieur ne peut l'annuler que pour des considérations de légalité(CE, sect., 30 mai 1975, Min. trav. : Rec. CE 1975, p. 329. – CE, 5 févr. 1982, C. : Rec. CE 1982, p. 60. – CE, sect., 6 juill. 1990, M. et Sté Edi : Rec. CE 1990, p. 205) en se plaçant à la date à laquelle la décision initiale est intervenue (CE, 5 févr. 1982, préc. – CE, sect., 6 juill. 1990, préc. – V. aussi CE, 29 avr. 1987, Sté Kassbohrer France : Rec. CE 1987, p. 156 ; LPA 31 juill. 1987, p. 20, note F. Moderne ; JCP G 1988, II, 21158, note D. Giltard. – CE, 3 mai 1993, Di C. : Juris-Data n° 1993-042349 ; AJDA 1993, p. 828, obs. X. Prétot).

48. – Parallélisme des compétences – Fréquemment, les textes attribuant compétence à une autorité pour prendre telle décision ne précise pas les règles qui en gouvernent la modification, l'abrogation ou le retrait et d'une façon générale, la jurisprudence admet qu'en l'absence de texte contraire, l'acte inverse à une mesure précédente ne peut être édicté que par l'autorité qui a pris la décision initiale (CE, sect., 10 avr. 1959, F.-C. : Rec. CE 1959, p. 233 ; AJDA 1959, 1, p. 111 ; D. 1959, jurispr. p. 210, concl. C. Heumann ; RD publ. 1959, p. 1223, note M. Waline. – CE, 7 oct. 1992, Reverdy : Juris-Data n° 1992-044740 ; Rec. CE 1992, p. 355 ; D. 1992, inf. rap. p. 249 ; JCP G 1993, II, 21978 , note X. Vandendriessche ; RD publ. 1992, p. 1830 ; RFD adm. 1992, p. 1089. – CE, 3 févr. 1995, D. : Juris-Data n° 1995-041490 ; Rec. CE 1995, p. 61). Par exemple, les dispositions adoptées par décret en Conseil d'État ne peuvent être modifiées par décret simple (CE, ass., 20 nov. 1981, Assoc. protec. vallée Ubaye : Rec. CE 1981, p. 430 ; AJDA 1982, p. 92 ; Rev. adm. 1982, p. 512, note B. Pacteau ; RD publ. 1982, p. 473, concl. B. Genevois. – CE, 20 mai 1996, Synd. nat. enseignants second degré : Juris-Data n° 1996-050300 ; Dr. adm. 1996, comm. 348, obs. R. Schwartz ; Dr. adm. 1996, comm. 348). De même, le rejet implicite d'une demande qui nécessiterait, en cas de réponse favorable, l'adoption d'un décret en Conseil d'État, est entaché d'incompétence en l'absence de consultation du Conseil (CE, 15 mai 1996, Assoc. Notre-Dame de l'Espérance : Dr. adm. 1996, comm. 447).

49. – Le parallélisme des compétences ne s'impose que lorsque plusieurs conditions sont simultanément réunies :

il ne concerne que l'édiction de mesures contraires et de même nature que l'acte initial, modification, abrogation ou retrait, mais ne vise pas le cas de refus de prendre une décision (CE, 15 oct. 1982, Ville Digne : Rec. CE 1982, p. 507 ; Dr. adm. 1982, comm. 390. – CE ; 6 nov. 1985, Cne Digne : Dr. adm. 1985, comm. 576 ; JCP G 1987, IV, p. 5. – CE, 10 déc. 1993, R. : Rec. CE 1993, p. 360 ; JCP G 1994, IV, p. 65 ; RFD adm. 1994, p. 203) et à plus forte raison, le refus d'adoption d'un règlement dès lors que ce refus n'a pas un caractère réglementaire (CE, 18 févr. 1994, Caisse autonome retraite médecins fr. : Juris-Data n° 1994-043611 ; Rec. CE 1994, p. 742). De même, lorsque l'adoption d'une mesure nécessite l'édiction d'une décision prise en commun par plusieurs autorités, le refus d'une seule d'entre elles suffit pour valablement rejeter une demande, chaque autorité disposant en fait d'un pouvoir de veto (CE, 26 oct. 1988, Sté L'Eterlou :Juris-Data n° 1988-046589 ; Rec. CE 1988, p. 569). Le parallélisme n'a pas davantage besoin d'être suivi en cas de suspension d'application de l'acte (concernant la suspension d'application d'un accord international, CE, ass., 18 déc. 1992, préfet Gironde c/ M. [sol. impl.] : Rec. CE 1992, p. 446, concl. F. Lamy ; AJDA 1993, p. 82) ou d'adoption d'une mesure dérogatoire (CE, 23 févr. 1990, Assoc. membres inspection gale aff. soc. et a. et Assoc. gale administrateurs civ. : Rec. CE 1990, p. 45 ; AJDA 1990, p. 566, note X. Prétot). De même, une délégation de signature autorisant le délégataire à signer tous actes, à l'exclusion des décrets, autorise son titulaire à signer un refus de donner suite à une demande d'abrogation d'un décret, dès lors qu'un tel refus n'a pas à être formulé par décret (CE, 8 juill. 2005, n° 262182 , T : Juris-Data n° 2005-068638 ) ;

la compétence de l'autorité devant s'apprécier à la date d'édiction de l'acte, le principe de parallélisme des compétences ne peut s'appliquer en cas de changement de circonstances affectant les attributions de l'auteur de l'acte initial. En cas de transfert decompétences concernant l'acte initial, l'autorité dessaisie n'a pas le pouvoir de prendre l'acte contraire, qui ne peut être arrêté que par le bénéficiaire du transfert (CE, 13 juill. 1951, SA Nouvelle Jetée-Promenade Nice : Rec. CE 1951, p. 404. – CE, 26 juin 1989, Mih : Juris-Data n° 1989-043830 ; Rec. CE 1989, p. 841. – CE, 29 déc. 2000, n° 214208, Assoc. pour l'essor de la transfusion sanguine. – pour une application différente du principe, CE, sect., 30 sept. 2005, n° 280605 , I.), même lorsque l'acte initial a été obtenu par fraude (CE, 7 oct. 1994, J. : Juris-Data n° 1994-046406 ; LPA 18 janv. 1995, p. 17, note M. Lombard ; JCP G 1994, IV, p. 331. – CE, 19 janv. 1996, D. : Rec. CE 1996, p. 6 ; Dr. adm. 1996, comm. 152).

Le respect du parallélisme des compétences n'implique pas nécessairement celui du parallélisme des procédures, notamment lorsque les formalités prévues pour l'édiction de l'acte initial n'ont pas d'utilité pour l'adoption de l'acte contraire (CE, sect., 10 avr. 1959, préc.supra n° 48 ).

50. – Aménagements temporaires des compétences – L'ordre légal des compétences peut être provisoirement modifié ou durablement aménagé pour tenir compte soit des nécessités de continuité du service qui imposent le remplacement des autorités absentes ou empêchées soit des délégations prises pour la bonne marche de l'Administration (sur l'ensemble de ces questions, V. Fasc. 107-30).

Mais le principe est qu'une autorité doit être regardée comme légalement investie tant que son titre n'a pas été annulé ou retiré et les actes pris par l'autorité avant l'annulation ou le retrait de son titre ne sont pas nuls pour autant (CE, 2 nov. 1923, Assoc. fonctionnaires adm. centrale P et T : Rec. CE 1923, p. 699. – CE, 24 juin 1953, P. : Rec. CE 1953, p. 312. – CE, 2 déc. 1983, C. : Rec. CE 1983, p. 474, concl. M. Roux ; AJDA 1984, p. 76). La même règle vaut en cas d'actes pris par un agent admis à la retraite (CE, 10 janv. 1913, El K. A. : Rec. CE 1913, p. 12). Elle est également prévue par l'article 250 du Code électoral en ce qui concerne les actes émanant de maires, d'adjoints ou de conseils municipaux irrégulièrement élus (CE, 21 déc. 1983, élect. maire Limeuil-Brévannes : Rec. CE 1983, p. 520 ; RD publ. 1984, p. 206, note R. Drago ; AJDA 1984, p. 347).

Ainsi malgré la péremption de son investiture, une autorité régulièrement nommée conserve d'assez larges pouvoirs (CE, ass., 27 avr. 1973, S. : AJDA 1973, p. 487, note H. Maisl) tout au moins si son maintien en fonction ne résulte pas de manœuvres (CE, 21 déc. 1955, E. : Rec. CE 1955, p. 601). Une solution analogue s'applique au gouvernement démissionnaire qui peut continuer à expédier les affaires courantes (CE, 4 avr. 1952, Synd. régional quotidiens Algérie : Rec. CE 1952, p. 210 ; S. 1952, 3, p. 49, concl. Delvolvé ; RD publ. 1952, p. 1029, note M. Waline ; JCP G 1952, II, 7138, note G. Vedel) et est prévue par certains textes (C. communes, art. L. 122-10) sous réserve des cas de suppléance ou d'intérim organisés par ailleurs.

51. – Suppléance – La suppléance est une modalité d'organisation destinée à faire face au cas d'absence ou d'empêchement de l'autorité compétente. L'acte du suppléant n'est légal que si les conditions dans lesquelles la suppléance peut être régulièrement mise en oeuvre sont satisfaites. D'une façon générale, les textes, quand il y en a, ne définissent pas les cas d'absence ou d'empêchement entraînant la suppléance. En l'absence de texte organisant la suppléance d'un chef de service, il convient de tenir compte de la place qu'occupe une autorité subordonnée dans la hiérarchie du service pour apprécier si elle a vocation à assurer une suppléance d'office (CE, 25 juin 2004, n° 232799, F . – V. aussi CE, 3 avr. 1991, Sté CIT-Alcatel : Rec. CE 1991, p. 663). Pour éviter tout abus, il y a lieu de penser que l'empêchement doit être assez sérieux pour mettre en cause la continuité de fonctionnement du service (en ce sens, CE, 29 mars 1912, M. : Rec. CE 1912, p. 443). Ce n'est pas le cas lorsqu'un maire, habitant hors de la commune, a donné délégation à un adjoint (CE, 18 mars 1955, de P. : Rec. CE 1955, p. 163), ou lorsqu'un préfet a seulement quitté le chef-lieu du département pour quelques heures (CE, 17 janv. 1955, Sté École Turenne : Rec. CE 1955, p. 29). De plus, même dans les hypothèses où la suppléance joue, il semble que le suppléant ne puisse que prendre des mesures de gestion courante ou dans des affaires urgentes (CE, 8 mars 1912, de S.-T. : Rec. CE 1912, p. 326 ; S. 1912, 3, p. 105). Les pouvoirs du remplaçant sont ainsi limités aux actes dont l'accomplissement s'impose normalement en l'absence du titulaire (sur les pouvoirs d'un adjoint remplaçant provisoirement le maire en application de l'article L. 122-13 du Code des communes, CE, 18 mars 1996, Cne Villeneuve-les-Avignon : Juris-Data n° 1996-050227 ; Rec. CE 1996, p. 86 ; Dr. adm. 1996, comm. 302 ; JCP G 1996, IV, p. 174).

52. – Intérim – L'intérim, comme la suppléance, est une mesure destinée à assurer la continuité des services publics en l'absence du responsable. Il peut être mis en œuvre même sans texte (CE, 22 oct. 1971, F. : Rec. CE 1971, p. 626 ; AJDA 1972, p. 528. – CE, 23 janv. 1983, M. : Dr. adm. 1987, comm. 428).

53. – Aménagements structurels des compétences : les délégations – La répartition légale des compétences au sein d'un service peut être également modifiée par le jeu des délégations qui permet à une autorité de disposer de certaines de ses attributions au profit d'un autre agent. Parce qu'elle constitue un vice propre de l'acte pris incompétemment par le bénéficiaire de la délégation, l'illégalité d'une délégation peut être soulevée d'office par le juge. La légalité des délégations, qui sont regardées comme des dérogations à l'ordre normal des compétences, est subordonnée au respect de nombreuses conditions.

54. – Par principe, une délégation ne peut être que partielle. Elle ne doit pas concerner l'ensemble ou l'essentiel des compétences de l'autorité délégante (CE, 13 mai 1949, C. : Rec. CE 1949, p. 216 ; D. 1950, jurispr. p. 77) ou les compétences dont l'exercice est réservé personnellement au titulaire légal (CE, 17 oct. 1990, préfet Guadeloupe : Rec. CE 1990, p. 283 ; RFD adm. 1990, p. 1092. – CE, 11 sept. 1995, n° 137545, B. et a.). Mais le pouvoir de réglementer l'exercice du droit de grève, qui appartient en propre au ministre selon la jurisprudence(CE, 7 juill. 1950, préc. supra n° 38 ), peut être délégué. Est irrégulière une décision portant une délégation imprécise (CE, 27 avr. 1987, Min. budget c/ Sté "Mercure Paris-Étoile" : Rec. CE 1987, p. 47 ; Dr. adm. 1987, comm. 331 ; AJDA 1987, p. 526, concl. O. Van Ruymbecke. – CE, 5 juin 1989, n° 85545, Féd . fr. planeur ULM : Juris-Data n° 1989-043164. –CE, 27 juin 1994, n° 86293 et n° 86421, Féd . CGT personnels actifs et retraités services publ. et a. : Juris-Data n° 1994-047413 . – CE, 17 mars 1995, Synd. casinos autorisés France : Juris-Data n° 1995-041933 ; Rec. CE 1995, p. 131 ; JCP G 1995, IV, p. 202).

55. – D'une façon générale, une délégation n'est légale que si elle est prévue et autorisée par un texte (en ce sens, par exemple, CE, 4 déc. 1987, n° 76805 , S.) ayant une valeur au moins égale à celle du texte auquel elle déroge. Si une compétence a pour origine un décret, seuls une loi ou un décret peuvent prévoir sa délégation (CE, sect., 17 févr. 1978, N. et a. : Rec. CE 1978, p. 83). Mais l'organisation d'une délégation, notamment de signature, peut être implicite (CE, 31 mai 1968, M. : Rec. CE 1968, p. 348).

L'acte portant délégation ne doit pas comporter de dispositions contrevenant aux principes et aux textes autorisant la délégation. L'acte est illégal si la délégation qu'il accorde est contraire aux textes qui la prévoient ou ne respecte pas les conditions qu'ils posent, concernant :

les personnes pouvant recevoir délégation (CE, 20 févr. 1985, S. :Juris-Data n° 1985-040406 ; Rec. CE 1985, p. 50. – CE, 28 juill. 1995, n° 159651 , Union synd. Adm. civ. : Juris-Data n° 1995-048126 ) ;

les matières ou les actes entrant dans la compétence du délégataire (illégalité d'un arrêté de délégation portant sur d'autres matières que celles dans lesquelles l'article 27 de la loi du 2 mars 1982 autorise le président du conseil général à déléguer sa signature, CE, 30 avr. 1997, n° 146607, Dpt Isère :Juris-Data n° 1997-050396 . – sur les conditions d'octroi de délégations du préfet aux chefs de service des administrations civiles de l'État dans le département prévues par le décret n° 82-389 du 10 mai 1982 , CE, 21 juin 1996, n° 136044 et n° 137008, SARL Aquamed et secr. d'Ét. mer : Juris-Data n° 1996-050303 ; Dr. adm. 1996, comm. 351. – pour une déchéance quadriennale compétemment opposée par le bénéficiaire d'une délégation de signature concernant toutes décisions portant ouverture de crédit, CE, 23 déc. 1987, n° 23519, C. et Sté Normand : Juris-Data n° 1987-005179 ; Dr. adm. 1988, comm. 24, confirmant lacompétence du délégataire, même en l'absence de délégation portant expressément sur la possibilité d'opposer la déchéance ou la prescription quadriennale, CE, 26 oct. 1983, N. : Juris-Data n° 1983-042987 ; Rec. CE 1983, p. 426. – CE, 10 oct. 1997, n° 153168, Min. budget c/ P. : Juris-Data n° 1997-050823 ) ;

la période au cours de laquelle la délégation est autorisée (illégalité de délégations de fonctions consenties par un maire à des conseillers municipaux en des circonstances ne constituant pas une absence ou un empêchement au sens de l'article L. 122-11 du Code des communes, CE, 8 avr. 1987, n° 58576, n° 58577 et n° 58578, Ville Fréjus).

56. – Le délégataire ne peut compétemment intervenir qu'après l'entrée en vigueur de l'acte portant délégation qui, du fait de son caractère réglementaire, ne prend effet qu'après une publicité régulière et suffisante (sur les conditions d'entrée en application des décisions,V. Fasc. 107-40. – sur la date d'effet d'un arrêté portant délégation, CE, 29 janv. 1965, M. et synd. nat. médecins, chirurgiens et spécialistes hôpitaux publ. : Rec. CE 1965, p. 61). L'acte signé par délégation avant que l'arrêté portant délégation ait été publié n'est pas illégal s'il n'entre en vigueur qu'après la publication de cet arrêté (CE, 2 avr. 1997, Synd. nat. autonome directeurs conservatoires et écoles de musique : Dr. adm. 1997, comm. 193, note R. Schwartz).

57. – Subdélégations – En principe, une subdélégation n'est légale que lorsqu'elle est autorisée par un texte (par exemple, CE, 31 oct. 1986, n° 66612, Min. urb ., log. et transports c/ Épx L. : Juris-Data n° 1986-044682 ). En dehors de ces hypothèses assez rares, la subdélégation est illégale (illégalité de la subdélégation aux Caisses d'allocations familiales de la compétence pour statuer sur une demande de remise de dette à titre gracieux détenue, en l'état des textes applicables, par les sections des aides publiques au logement des conseils départementaux de l'habitat, CE, ass., 27 oct. 1995, M. : Rec. CE 1995, p. 359. – CE, 21 avr. 1997, Min. log. c/ C. : Juris-Data n° 1997-050683 ). L'illégalité d'une subdélégation constitue une incompétence d'ordre public (CE, ass., 13 juill. 1968, M. : Rec. CE 1968, p. 441. – CE, 14 janv. 1987, n° 59145 , G. : Juris-Data n° 1987-040651 ).

Ces conditions générales de validité des délégations sont communes à l'ensemble de ces pratiques mais les textes et la jurisprudence distinguent deux variétés de délégations.

58. – Délégations de pouvoirs – La délégation de pouvoirs ou decompétences opère un véritable transfert des attributions dont est dessaisi le titulaire légal au profit du délégataire, seul responsable et auteur des mesures prises par délégation. Le titulaire légal ne peut intervenir dans l'exercice des compétences transférées (CE, 20 mai 1966, Centre nat. commerce ext. : RD publ. 1966, p. 765, note M. Waline). La délégation de pouvoirs ne présente pas un caractère personnel : elle est attribuée ès qualités aux titulaires de certaines fonctions qui peuvent n'être pas nominalement désignés. Elle présente une certaine permanence et n'est pas modifiée par les changements intervenant dans la personne des titulaires des fonctions visées (CE, 28 juin 1957, Sté X. : Rec. CE 1957, p. 425 ; RD publ. 1957, p. 1072, concl. Méric).

59. – Délégations de signature – Par opposition, une délégation de signature est regardée comme n'entraînant aucun transfert decompétences. En conséquence, le bénéficiaire d'une délégation de signature, s'il est habilité à exercer les pouvoirs du titulaire, n'est pas autorisé à en disposer et à accorder lui-même une subdélégation de pouvoirs (CE, 9 févr. 1977, Université Paris X Nanterre : Rec. CE 1977, p. 691. – CE, 2 oct. 1985, n° 36541 , B. : Juris-Data n° 1985-042032 ). La délégation de signature est une mesure par laquelle le délégataire est autorisé à signer certains actes à la place du titulaire légal qui conserve un droit de regard sur les matières faisant l'objet de cet aménagement. Une délégation de signature peut être simultanément accordée à plusieurs agents, d'où l'obligation de discerner, dans les délégations concurrentes, celle qui a été légalement appliquée (CE, 10 juill. 1987, SA Presse-Alliance : Rec. CE 1987, p. 251 ; Dr. adm. 1987, comm. 465. – CE, 4 mars 1996, n° 129537, Sté civ . de moyens Scanner Ouest lyonnais). La délégation de signature a un caractère personnel : est illégale la décision prise par une personne agissant en vertu d'une délégation de signature qui ne la désigne pas nommément mais en raison de sa fonction (CE, 30 sept. 1996, préfet Seine-Maritime c/ Dje B. :Juris-Data n° 1996-050850 ; Rec. CE 1996, p. 353 ; Dr. adm. 1996, comm. 550 ; RFD adm. 1996, p. 1268). Elle prend fin normalement en cas de changement d'affectation ou de cessation de fonction du titulaire légal, à la date de publication de la décision entraînant ce changement (CE, sect., 27 avr. 1973, S. : AJDA 1973, p. 487. – CE, 20 janv. 1988, Cne P. : Juris-Data n° 1988-004416 ; Rec. CE 1988, p. 16. – CE, 1er oct. 1993, n° 117808 , M. : Juris-Data n° 1993-045559 ; JCP G 1993, IV, p. 317. – CE, 28 mai 1997, n° 179905, Union mutuelles de Île-de-France ). La même solution s'applique en cas de changement du délégataire (CE, 10 janv. 1951, D. et Ch. synd. prop. imm. ville Lyon : Rec. CE 1951, p. 12. – CE, 13 juill. 1951, SPA : Rec. CE 1951, p. 403). Mais la démission du ministre délégant suivie d'une nouvelle investiture sans interruption des fonctions n'affecte pas la validité d'une délégation (CE, 29 mai 1991, n° 101319, Féd . nat. radio-répondeurs et a. : Juris-Data n° 1991-042322 ; JCP G 1991, IV, p. 358).

2° Modalités de contrôle des compétences

60. – L'ordre légal des compétences définit le contenu et les limites des pouvoirs des autorités publiques, même les plus élevées. Le respect de ces règles est une des obligations les plus fondamentales de l'Administration dans un État de droit : il est logique que l'incompétence, qui est le plus ancien des cas d'ouverture du recours pour excès de pouvoir, soit une question d'ordre public et puisse être sanctionnée à ce titre, quelles qu'en soient les raisons, vices de forme ou de procédure, erreur de droit ou de fait commises par l'auteur de l'acte, voire détournement de pouvoir (J.-H. Stahl et D. Chauvaux, note ss CE, ass., 27 nov. 1995, Union nat. CFDT et Féd. nat. synd. maritimes : AJDA 1995, p. 875) sous réserve de limites de portée restreinte.

a) Caractère d'ordre public des incompétences

61. – Étant d'ordre public, les règles déterminant les compétences des autorités administratives doivent être strictement observées, même pour retirer un acte obtenu par fraude (CE, 7 oct. 1994, préc. supra n° 49 . – CE, 19 janv. 1996, préc. supra n° 49 ). Elles ne peuvent pas être modifiées par contrat (CE, 11 janv. 1935, G. : DH 1935, p. 186).

Le juge administratif doit examiner d'office la question de lacompétence de l'auteur de l'acte attaqué. Le moyen tiré de l'incompétence peut être invoqué à tout moment de la procédure contentieuse sans qu'y fassent obstacle les règles relatives aux demandes nouvelles (CE, 10 févr. 1956, T. : Rec. CE 1956, p. 733. – CE, sect., 11 mai 1956, Sté fr. transports Gondrand frères : Rec. CE 1956, p. 202). Il peut être invoqué pour la première fois en appel (CE, sect., 28 janv. 1977, Min. éco. et fin. c/ Sté Heurtey Métallurgie : Rec. CE 1977, p. 50 ; AJDA 1977, p. 394, concl. Morisot) ou en cassation (CE, 6 janv. 1928, G. : Rec. CE 1928, p. 28).

62. – Le caractère d'ordre public concerne toutes les formes d'incompétence, temporelles, matérielles (CE, 6 juill. 1973, M. et V. : D. 1974, jurispr. p. 370, note A. Homont. – CE, 26 oct. 1973, G. : AJDA 1974, p. 36, concl. A. Bernard, note J.K.) ou territoriales (CE, 17 juin 1959, secr. d'Ét. à l'agr. c/ M. : Rec. CE 1959, p. 1071. – CE, 13 juill. 1961, Min. agr. c/ de L. et a. : Rec. CE 1961, p. 477. – CE, ass., 27 nov. 1970, Épx J. : Rec. CE 1970, p. 706). L'incompétence peut être "indirecte" (R. Odent, Contentieux administratif : Les cours de droit, p. 1798) lorsqu'elle résulte de l'erreur commise par une autorité sur le contenu ou les limites de son pouvoir mais dès lors que cette erreur de droit affecte tout particulièrement la compétence, comme dans l'hypothèse d'incompétence négative, l'illégalité ainsi commise peut être soulevée d'office (M. Rougevin-Baville, concl. ss CE, sect., 19 nov. 1971, Min. santé publ. et population c/ B. : Rec. CE 1971, p. 691. – CE, sect., 20 oct. 1967, P. : Rec. CE 1967, p. 383, concl. J. Rigaud. – CE, sect., 16 sept. 1983, S. : Juris-Data n° 1983-000476 ; Rec. CE 1983, p. 390 : Dr. soc. 1984, p. 120, concl. J.-M. Pauti. – CE, 17 juin 1985, F. : Rec. CE 1985, p. 186) ou sanctionnée éventuellement à un double titre, comme le laisse apparaître la rédaction de certains arrêts.

C'est le cas particulièrement de l'incompétence négative que certains arrêts qualifie d'erreur de droit dès lors que c'est plutôt une mauvaise interprétation des textes applicables qui explique qu'une autorité administrative demeure en-deçà des limites de sa propre compétence(CE, sect., 28 sept. 1983, Min. travail c/ S. : Rec. CE 1983, p. 390. – CE, 17 juin 1985, préc.), mais lorsque laméconnaissance par une autorité de sa compétence l'amène à se dessaisir, d'une partie de ses pouvoirs, au profit d'une autre autorité qui n'en est pas légalement investie, cette modification de l'ordre légal des compétences soulève une question d'ordre public que le juge de la légalité doit examiner d'office (pour un tel raisonnement, CE, sect., 30 juin 1950, Q. : Rec. CE 1950, p. 413. – CE, 6 juill. 1987, n° 42134 , Centre formation de géophysique appliquée. – pour un déssaisissement au profit d'un organisme consultatif, CE, 2 nov. 1987, n° 61342, Sté Enseignement privé de comptabilité officielle et pratique : Rec. CE 1987, p. 538. – CAA Lyon, 20 mai 1999, n° 95LY00795 , préc. supra n° 30 ).

Sont aussi soulevés d'office, l'incompétence susceptible de découler de l'irrégularité d'une délégation (CE, 29 oct. 1948, B. : Rec. CE 1948, p. 592. – CE, 3 juin 1953, B. : Rec. CE 1953, p. 256. – CE, 7 janv. 1955, G. : D. 1955, jurispr. p. 69, concl. Mosset) et d'une subdélégation (CE, ass., 13 juill. 1968, M. : Rec. CE 1968, p. 441. – CE, 14 janv. 1987, n° 59145 , G. : Juris-Data n° 1987-040651 ) ou, dans le cadre de l'examen d'une exception d'illégalité, l'incompétence de l'auteur de l'acte dont procède la décision contestée (CE, 9 mars 1966, M. : Rec. CE 1966, p. 200. – CE, sect., 8 mars 1968, P. : Rec. CE 1968, p. 168. – CE, sect., 28 mai 1971, Assoc. directeurs instituts et centres universitaires études économiques régionales : Rec. CE 1971, p. 390).

b) Sanctions des incompétences

63. – L'appréciation de la compétence de l'auteur d'une décision contestée s'effectue conformément aux règles générales du contrôle de légalité et d'examen des moyens d'annulation (V. supra n° 1 à 7 ) : le juge se place à la date de la signature de l'acte litigieux pour déterminer quel était l'auteur de la décision contestée et les règles decompétence qui devaient être respectées. Le fait que le signataire ait agi en respectant les instructions données par le supérieur hiérarchique (CE, 2 nov. 1939, W. : Rec. CE 1939, p. 547) ou avec son accord préalable ne permet pas d'imputer l'acte au supérieur et la décision est illégale si le signataire n'était pas compétent.

Mais un acte pris sur ordre d'une autorité incompétente n'est pas illégal s'il a été signé par l'autorité compétente (CE, 21 févr. 1955, C. : Rec. CE 1955, p. 109) et qu'il comporte des signatures superflues (CE, sect., 11 mai 1962, Féd. nat. organismes sécurité soc. et B. : Rec. CE 1962, p. 312. – CE, sect., 24 avr. 1964, Synd. nat. médecins Éts pénitentiaires : Rec. CE 1964, p. 241). Ainsi, un décret signé par le Président de la République, qui aurait dû être soumis au Conseil des ministres et pris par le Premier ministre, est réputé émaner légalement de ce dernier, si le Premier ministre y a effectivement apposé sa signature (CE, 27 avr. 1962, S. et a. : Rec. CE 1962, p. 279 ; AJDA 1962, p. 284. – CE, 10 févr. 1965, P. : Rec. CE 1965, p. 92. – CE, 11 mai 1990, Féd. générale fonctionnaires FO : Rec. CE 1990, p. 121. – pour un défaut d'un contreseing considéré comme un vice de forme, non comme une incompétence, CE, sect., 25 janv. 1963, L. : Rec. CE 1963, p. 48 ; D. 1963, jurispr. p. 333, concl. J. Kahn).

64. – Impossibilité de régularisation – Les circonstances postérieures à la date de la signature de l'acte n'ont pas à être prises en considération et le fait que, postérieurement, l'autorité compétente ait approuvé l'acte, ou donné son accord, reste sans influence sur l'analyse de la légalité de la décision (CE, sect., 15 juill. 1958, B. : Rec. CE 1958, p. 447). Vice radical, l'incompétence ne saurait être régularisée, après l'adoption de l'acte, par l'approbation, sous quelle que forme que ce soit, donnée par l'autorité compétente. La nullité de la décision n'est donc pas couverte par :

l'appropriation par le ministre de mesures prises par des fonctionnaires sans qualité (CE, 13 déc. 1946, L. : Rec. CE 1946, p. 300. – CE, 13 mai 1959, P. : Rec. CE 1959, p. 299) ;

l'approbation par le préfet d'une mesure in compétemment prise par un maire (CE, 13 mars 1936, C. : S. 1936, 3, p. 62, concl. Andrieux. – CE, sect., 15 juill. 1958, B. : Rec. CE 1958, p. 447) ;

l'accord donné par un ministre non signataire à une mesure devant être prise par arrêté interministériel et signée par un seul ministre (CE, sect., 2 juill. 1965, Synd. nat. parcs automobiles, ateliers maritimes et fluviaux et services entretien bases aériennes ponts et chaussées-CGT : Rec. CE 1965, p. 397).

L'incompétence qui résulte de l'omission de certaines formalités n'est pas effacée par l'accomplissement des procédures légales ultérieurement à l'adoption de l'acte, par exemple pour tenter de régulariser une délégation initialement illégale (CE, 19 mars 1948, F. : Rec. CE 1948, p. 133) : la publication d'un arrêté portant délégation n'a pas d'incidence sur l'illégalité des actes pris antérieurement par le délégataire (CE, 29 janv. 1986, M.-C. : Dr. adm. 1986, comm. 137).

Aucune ratification rétroactive ne paraît donc possible hormis l'hypothèse de validation législative constitutionnellement admise (en ce sens, CE, 3 mai 1982, L. : AJDA 1982, p. 538, concl. Y. Robineau).

65. – Toutefois, s'il n'est pas possible de régulariser l'acte frappé d'incompétence, il est admis qu'une nouvelle décision reprenant le même contenu que l'acte irrégulier puisse être édictée par l'autorité compétente, sous réserve de tenir compte des changements de circonstances qui ont pu intervenir entre-temps (CE, 1er oct. 1954, B. : Rec. CE 1954, p. 491. – CE, 5 oct. 1983, Sté transports en commun agglomération Bayonne : Rec. CE 1983, p. 395). S'agissant d'un acte nouveau, l'incompétence de la décision antérieure ne saurait utilement être invoquée à son encontre. Mais une simple appropriation de la mesure illégale précédente par l'autorité compétente ne suffit pas (CE, 28 mars 1958, Synd. nat. speakers radiodiffusion fr. : Rec. CE 1958, p. 231).

66. – Incompétence et dénaturation de l'acte – L'incompétence entraîne la nullité absolue de la mesure prise mais elle ne modifie pas normalement le caractère administratif de l'acte vicié et le jugeadministratif reste normalement compétent pour annuler un acteadministratif pris incompétemment par des personnes privées investis de mission de service publics (CE, 22 févr. 1991, B. et a. : Rec. CE 1991, p. 61 ; AJDA 1991, p. 481, obs. M. Hecquard-Théron ; RFD adm. 1991, p. 383. – CE, sect., 15 mai 1991, Assoc. Girondins Bordeaux football club : Juris-Data n° 1991-000634 ; Rec. CE 1991, p. 179, concl. M. Pochard ; D. 1992, jurispr. p. 4, note J.-F. Lachaume ; RFD adm. 1991, p. 539 et 1992, p. 203, note G. Simon ; JCP G 1991, IV, p. 359. – V. aussi T. confl., 13 janv. 1992, Assoc. nouvelle Girondins Bordeaux : Juris-Data n° 1992-040243 ; Rec. CE 1992, p. 473 ; AJDA 1992, p. 451, obs. J.-P. Théron ; D. 1993, somm. p. 345, obs. J.-F. Lachaume ; RFD adm. 1992, p. 763). Reste qu'une incompétence "manifeste" ou "absolue" peut être révélatrice de l'inexistence de l'acte (V. Fasc. 1140) ou de la commission d'une voie de faits susceptibles d'être censurées par le juge judiciaire(T. confl., 9 juin 1986, E. : D. 1986, jurispr. p. 493, note C. Gavalda ; RD publ. 1987, p. 425, obs. X. Prétot).

67. – Incompétence et responsabilité – L'incompétence peut être invoquée à l'appui d'une demande indemnitaire dès lors que du fait de sa gravité, elle constitue invariablement une faute de nature à engager la responsabilité de la puissance publique, que la violation touche les limites matérielles (CE, 26 juin 1953, F. : Rec. CE 1953, p. 402. – CE, 12 janv. 1977, Épx P. : RD publ. 1977, p. 1081. – CE, 10 févr. 1988, L. : D. 1988, inf. rap. p. 218, obs. J. Delvolvé) ou territoriales de lacompétence (CE, 23 déc. 1953, R. de F. : Rec. CE 1953, p. 743).

c) Neutralisation des incompétences

68. – Bien que d'ordre public, le moyen tiré de l'incompétence n'est pas étudié par le juge administratif, en raison de l'ordre d'examen des questions, si le recours ne relève pas de la compétence de la juridictionadministrative, comme c'est le cas des requêtes dirigées à l'encontre d'actes non détachables des relations internationales ou des actes de droit privé. Il en va de même si le recours est déposé tardivement, notamment à l'encontre de décisions devenues définitives (CE, sect., 26 mai 1950, D. : Rec. CE 1950, p. 443), telles les décisions illégales, mais non inexistantes (CE, 13 mai 1996, n° 152472, Cne Franconville-la-Garenne : Juris-Data n° 1996-050509 ; JCP G 1996, IV, p. 241).

69. – Inopérance du moyen tiré de l'incompétence – L'incompétence de l'auteur de l'acte ne peut pas utilement être invoquée à l'encontre des mesures que l'Administration devait prendre parce qu'elle se trouvait en situation de compétence liée :

rejet obligatoire d'un permis de construire (CE, 2 oct. 1970, G. : Rec. CE 1970, p. 553) ;

mise à la retraite d'un fonctionnaire ayant atteint la limite d'âge(CE, 19 nov. 1954, G. : Rec. CE 1954, p. 603) ;

radiation des cadres à la suite d'une condamnation pénale entraînant la déchéance des droits civiques ou après un abandon de poste (CE, 14 mars 1956, A. : Rec. CE 1956, p. 119) ;

retrait, dans le délai de recours, d'un acte créateur de droit illégal, sur recours hiérarchique (CE, 20 janv. 1989, N. : Rec. CE 1989, p. 25) ou recours gracieux (CE, 10 févr. 1992, R. : Rec. CE 1992, p. 54 ; RFD adm. 1992, p. 846, concl. M. Laroque).

Toutefois, il convient de vérifier l'existence de la condition légale liant lacompétence de l'Administration. Si cette condition légale n'existe pas, par exemple, parce que l'abandon de poste allégué n'est pas établi, il n'y a pas compétence liée et le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte est opérant (CE, 10 mars 1978, secr. d'Ét. Universités c/ A. : Rec. CE 1978, p. 918).

70. – En dehors des cas de compétence liée, l'incompétence est également inutilement invoquée à l'encontre d'actes dont la décision attaquée ne procède pas et dont la légalité ne peut être contestée par voie d'exception (outre les exemples cités supra n° 15 . – CE, 16 juin 1993, Comité riverains autoroute Nantes-Niort : Juris-Data n° 1993-045785 ; Rec. CE 1993, p. 975) ou contre les décisions implicites. De même, l'ordre légal des compétences peut s'effacer lorsque les circonstances l'exigent et trois sortes de dérogations qui présentent quelques points communs, sont tolérées par la jurisprudence : Ainsi, l'urgence, les circonstances exceptionnelles et les fonctionnaires de fait autorisent notamment qu'une personne incompétente puisse légalement décider à la place de l'autorité compétente tout au moins quand il s'agit de mesures indispensables.

B. - Formes de l'incompétence

71. – Faisant application des principes de contrôle exposés ci-dessus, le juge de la légalité sanctionne toutes formes d'incompétence quels que soient son objet ou son auteur en assimilant à cette illégalité certains vices de procédure qui aboutissent en fait à une transgression de l'ordre légal des compétences au sein de l'Administration.

1° Classification en fonction de la nature de l'incompétence

72. – Il y a incompétence lorsqu'une autorité exerce des pouvoirs attribués à une autre autorité administrative, soit parce qu'elle n'a pas respecté la répartition matérielle des fonctions à l'intérieur de l'Administration, soit parce qu'elle n'a pas tenu compte des conditions de temps et ou de lieu en fonction desquelles toute habilitation à agir est normalement définie.

73. – Atteintes à la répartition temporelle des compétences – Les titres donnant compétence à une autorité ont nécessairement une durée limitée et sont illégaux, les actes qui, en raison de leur date, ne respectent pas la délimitation temporelle des attributions de leur auteur.

L'incompétence temporelle peut tenir à ce que l'autorité n'était pas encore investie des pouvoirs lui permettant de décider ou, au contraire, avait cessé d'être investie de ces pouvoirs. Mais, au moins en cas d'investiture légale, l'autorité qui a cessé d'être investie conserve des pouvoirs importants (CE, ass., 27 avr. 1973, préc. supra n° 59 ).

Il se peut également que l'autorité ait laissé expirer les délais impératifs qui lui ont été accordés pour décider et ne peut plus compétemment intervenir (pour l'incompétence ratione temporis d'un préfet décidant la reconduite à la frontière d'un étranger avant l'expiration du délai d'un mois fixé par l'article 22 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 modifiée, CE, 29 janv. 2003, n° 241574 , A.). Les délais prévus par les textes sont en règle générale considérés comme indicatifs. Il en va autrement si la loi a prévu que le délai serait prescrit à peine de nullité ou si l'existence de ce délai constitue une garantie pour les particuliers (R. Schwartz et Ch. Maugüé, note ss CE, ass., 23 oct. 1992, D. : AJDA 1992, p. 785. – pour des délais prescrits à peine de nullité, par exemple, CE, 6 mars 1964, B. : Rec. CE 1964, p. 163. – CE, 1er juin 1979, SA Penot et Burgot : Rec. CE 1979, p. 251. – CE, 23 juin 1993, Min. solidarité, santé et protec. soc. c/ SARL "Clinique Chalet de Beaumont" : Rec. CE 1993, p. 562).

À ces hypothèses qui concernent le défaut de qualité de l'auteur et constituent, pour cette raison, des cas d'incompétence, s'ajoutent le cas des actes rétroactifs et celui des actes pris par anticipation, dont l'illégalité ne tient pas au défaut de qualité de l'auteur mais au contenu de l'acte, entaché d'erreur de droit. Un acte rétroactif porte atteinte au principe général interdisant la rétroactivité d'un acte administratif (CE, ass., 25 juin 1958, Sté journal L'Aurore : Rec. CE 1958, p. 289 ; D. 1948, jurispr. p. 437, note M. Waline ; JCP 1948, 4427, note A. Mestre ; S. 1949, 3, p. 69, concl. M. Letourneur. – CE, ass., 8 juin 1979, Conféd. générale planteurs betteraves : Rec. CE 1979, p. 269 ; D. 1979, inf. rap. p. 382, obs. P. Delvolvé. – CE, 9 nov. 1979, Union nat. commerces gros fruits et légumes : D. 1980, jurispr. p. 108, note P. Delvolvé ; AJDA 1980, p. 108, concl. D. Labetoulle). Son illégalité n'est d'ordre public que s'il s'agit d'un acte réglementaire (CE, sect., 8 nov. 1968, préc. supra n° 32 . – CE, 6 mai 1983, préc. supra n° 32 ). De tels actes sont fréquemment rangés parmi ceux frappés d'incompétence ratione temporis (Teissier, concl. sur CE, 17 mai 1907 : DP 1908, 3, p. 126).

74. – Atteintes à la répartition territoriale des compétences – Chaque autorité administrative ne détient de pouvoirs qu'à l'intérieur d'une circonscription limitée. Il arrive que la délimitation des circonscriptions manque de clarté et à l'intérieur d'une zone, les pouvoirs d'une autorité peuvent également varier selon les matières. Ainsi les pouvoirs des maires en matière de police de la circulation sont différents selon les caractères de la voie ouverte au public et leurs attributions varient également selon qu'il s'agisse de cours d'eaux domaniaux ou non domaniaux. L'erreur commise est susceptible d'affecter la compétence de l'autorité et doit alors être relevée d'office par le juge. C'est le cas lorsqu'une commission communale de remembrement inclut des parcelles situées sur une commune voisine dans le périmètre des opérations de remembrement (CE, 31 janv. 1955, Vve T. : Rec. CE 1955, p. 64. – CE, 8 févr. 1961, Cts V. – CE, 21 juin 1972, Min. agr. c/ Vve C. : Rec. CE 1972, p. 977) ou lorsqu'un préfet ordonne l'internement administratif d'une personne qui ne se trouve plus dans le département (CE, 27 janv. 1950, P. : Rec. CE 1950, p. 64. – pour l'incompétence ratione loci d'un directeur départemental du travail à autoriser un licenciement d'un salarié d'une entreprise située en dehors du département, CE, sect., 18 janv. 1980, n° 14634, Min. travailet participation c/ B.).

Une autorité peut légalement être habilitée à intervenir en dehors de la circonscription, comme c'est le cas des communes qui possèdent des biens immobiliers sur le territoire d'autres communes, ce qui concerne souvent des cimetières (CE, 15 mai 1914, Cne Livry : Rec. CE 1914, p. 514. – CE, 13 juill. 1923, M'R. : Rec. CE 1923, p. 568. – CE, sect., 18 févr. 1972, Ch. synd. entreprises artisanales du bâtiment Haute-Garonne : JCP G 1973, II, 17446, note F. Bouyssou). Il se peut également qu'une commune puisse valablement décider d'implanter un ouvrage public sur le territoire d'une commune voisine, sans son accord, si elle ne trouve pas sur son territoire les terrains indispensables à cette implantation (CE, sect., 6 mars 1981, Assoc. déf. habitants quartier Chèvre-Morte et a. : AJDA 1981, p. 250 ; RD publ. 1981, p. 600, concl. D. Labetoulle et p. 1695, note J.-M. Auby ; D. 1981, inf. rap. p. 281, obs. P. Delvolvé).

75. – Atteintes à la répartition matérielle des compétences – L'exercice par une autorité d'un pouvoir de décision dans un domaine réservé à une autre autorité est sanctionné de nullité. Cet empiétement sur les pouvoirs d'une autre autorité n'existe que pour autant que l'auteur de l'acte ait entendu prendre une véritable décision. Ce n'est pas le cas s'il s'est borné à rappeler une règle ou une mesure précédente. L'atteinte à la répartition matérielle descompétences qui en résulte est sanctionnée, quelles que soient les relations juridiques existant entre ces personnes. En effet, selon le Président R. Odent, “toute autorité administrative qui sort de ses attributions légales est... incompétente, que l'autorité à la compétence de laquelle elle porte atteinte lui soit hiérarchiquement supérieure ou inférieure ou lui soit étrangère” (Contentieux administratif : Les cours de droit, p. 1796). Cette forme d'incompétence, qui est celle la plus fréquemment constatée, revêt ainsi différents aspects.

2° Classification en fonction de l'auteur de l'incompétence

76. – Empiétements d'une autorité inférieure sur les pouvoirs de l'autorité supérieure – L'acte par lequel une autorité empiète sur les pouvoirs de décision d'une autorité placée plus haut dans la hiérarchieadministrative ou exerçant un pouvoir de contrôle ou de tutelle, est nul, en raison de l'incompétence de son auteur. À cette forme d'incompétence, peut être assimilée, l'usurpation par une autoritéadministrative de compétences qui n'appartiennent pas à l'Administration. Cela concerne l'exercice par une autorité administratived'une attribution réservée :

au législateur : sur les empiétements sur les pouvoirs du législateur, on se reportera au Fascicule 106 consacré à cette question ;

au juge judiciaire : ne pouvant s'immiscer dans les relations de droit privé, l'Administration ne peut pas davantage empiéter sur les pouvoirs du juge judiciaire en se faisant juge d'un litige relatif à une propriété privée (CE, 19 mai 1911, Le C. : Rec. CE 1911, p. 601) ou en annulant un contrat de droit privé, même conclu par une commune (CE, 16 juill. 1915, de N. : Rec. CE 1915, p. 240. – CE, sect., 1er févr. 1946, L. : Rec. CE 1946, p. 30) ;

au juge administratif : Une autorité administrative ne peut pas plus exercer les attributions dévolues aux juridictions administratives, même dans le cadre de son pouvoir discrétionnaire (CE, 31 janv. 1902, G. : S. 1903, 3, p. 113, note M. Hauriou). L'atteinte est sanctionnée qu'elle vise la juridiction administrative de droit commun ou une juridiction spécialisée, telles les juridictions ordinales (CE, sect., 24 mars 1950, T. : Rec. CE 1950, p. 194) ou les conseils de révision, considérés comme des juridictions, selon le texte alors en vigueur (CE, 18 janv. 1918, B. : Rec. CE 1918, p. 43). Ainsi un maire ne peut ordonner la démolition d'un immeuble illégalement édifié (CE, 6 sept. 1993, L. : LPA 5 janv. 1994, p. 22, note J. Morand-Deviller).

77. – Empiétements d'une autorité supérieure sur les pouvoirs d'une autorité qui lui est subordonnée – Malgré l'importance des pouvoirs qu'il détient même sans texte à l'égard de ses subordonnés, le supérieur hiérarchique doit respecter l'autonomie des agents placés sous ses ordres. Il ne peut donc outrepasser les attributions qui lui appartiennent, par exemple en se substituant aux agents compétents pour exercer en leur lieu et place les attributions qui leur sont dévolues(CE, 18 juill. 1947, S. : Rec. CE 1947, p. 538. – CE, sect., 10 juin 1949, Synd. propriété agr. Corrèze : Rec. CE 1949, p. 276. – CE, 15 févr. 1961, A.-J. : Rec. CE 1961, p. 114. – CE, 28 janv. 1976, Directeur général Assistance publ. Paris c/ B. : Rec. CE 1976, p. 62 ; AJDA 1976, p. 577, note S.S.) ou en soumettant à son approbation des mesures qui relèvent de leur compétence propre (CE, 1er oct. 1986, Assemblée permanente ch. agr. : Rec. CE 1986, p. 345).

78. – Empiétements entre autorités de rang égal – Cette situation concerne tant les cas dans lesquels une autorité se substitue irrégulièrement à l'autorité légale que ceux dans lesquels une autorité devant prendre part à l'élaboration d'une décision a été privée de son pouvoir de codécision. Il se peut ainsi qu'une autorité prenne une décision relevant, soit de la compétence d'un autre organe de la même personne publique, soit des attributions conférées à un organe d'une autre personne morale.

Illustrent l'empiétement commis par une autorité sur les pouvoirs d'une autre autorité de la même personne publique :

les décisions prises par un ministre et relevant de la compétenced'un autre : la possibilité d'opposer la déchéance, ou désormais la prescription quadriennale, au nom de l'État, est réservée au ministre dépensier concerné. Le ministre chargé des finances ou du budget, qui autorise l'ordonnancement des dépenses correspondantes, ne peut pas se substituer au ministre compétent pour invoquer l'exception (CE, ass., 22 juin 1963, Min. fin. c/ S. : AJDA 1963, p. 491. – CE, 21 mai 1965, F. : AJDA 1966, p. 48). De la même façon, le Premier ministre ne peut prendre seul des décisions nécessitant un arrêté interministériel (CE, 19 mars 1969, C. : AJDA 1969, p. 502, obs. V.S.), ou statuer à la place du ministre compétent, sous réserve des cas où le décret est contresigné par ce ministre (CE, ass., 26 oct. 1945, M. : Rec. CE 1945, p. 214, concl. R. Odent ; D. 1946, jurispr. p. 158. – CE, ass., 7 oct. 1977, N. : AJDA 1977, p. 640) ;

les confusions entre les compétences dévolues aux organes délibérants et celles dont disposent les autorités exécutives notamment dans les collectivités locales. La délimitation exacte des attributions conférées à chacun de ces organes est à l'origine de bien des difficultés s'agissant notamment de l'interprétation des pouvoirs de police municipale appartenant en propre au maire et qui ne sauraient être confondus avec les attributions accordées au conseil municipal en matière de gestion du domaine public (obs. X. Prétot ss CE, 15 janv. 1988, Assoc. foncière Semoutiers : AJDA 1988, p. 406) ou encore de la délimitation des compétences des deux organismes en matière de fonction publique municipale. Dans ce dernier domaine, le maire qui ne détient pas, en principe, de pouvoir réglementaire, n'est pas compétent pour décider de la suppression d'un emploi communal (CE, 25 mars 1964, C. : AJDA 1964, p. 481) ou pour fixer des règles statutaires concernant les agents communaux que les lois et décrets n'ont pas établies (CE, 29 oct. 1965, M. et V. : RD publ. 1966, p. 354). À l'inverse, un conseil municipal ne peut édicter des règles générales relatives à l'admission dans les écoles maternelles dès lors que, dans ce domaine, le pouvoir réglementaire appartient au maire agissant en tant qu'agent de l'État (CE, 7 déc. 1990, Di L. : Juris-Data n° 1990-052111 ; AJDA 1991, p. 117 ; Dr. adm. 1991, comm. 78) ;

les mêmes irrégularités peuvent se produire dans les établissements publics (incompétence du président à prendre des mesures relevant de la compétence de la commissionadministrative d'un hôpital, CE, 24 mai 1967, Hôpital Longjumeau c/ M. : AJDA 1968, p. 301) ou au sein des organismes indépendants (le pouvoir d'appréciation accordé au jury d'un concours ne peut être exercé par le président seul, CE, 14 juin 1967, F.-S. : AJDA 1968, p. 175).

79. – Décisions conjointes – Lorsqu'une décision implique la participation effective de plusieurs autorités à son élaboration et qu'elle doit être prise conjointement par plusieurs autorités, elle doit être signée ou contresignée par chacune de ces personnalités. C'est le cas des mesures devant être prises par arrêté interministériel (CE, 2 nov. 1962, Assoc. pour emploi dans l'industrie et le commerce : Rec. CE 1962, p. 588 ; AJDA 1963, p. 151) et des mesures de police s'appliquant sur les voies dont l'axe délimite le territoire de deux communes et nécessitant l'adoption soit d'arrêtés concordants soit d'un arrêté conjoint (CE, sect., 9 mai 1980, Cne Champagne-de-Blanzac : Rec. CE 1980, p. 221 ; Dr. adm. 1980, comm. 208 ; AJDA 1981, p. 103, note M. Bélanger. – note ss CE, sect., 6 mars 1981, Assoc. déf. habitants quartier Chèvre-Morte et a. : AJDA 1981, p. 250). L'absence de signature d'une seule des autorités entache alors la décision d'incompétence (CE, 2 févr. 1957, P. : Rec. CE 1957, p. 79. – CE, ass., 16 janv. 1976, D. et M. [deux arrêts] : Rec. CE 1976, p. 44 et 46. – CE, 12 déc. 1984, Assoc. prof. agents diplomatiques et consulaires issus ENA : AJDA 1985, p. 109).

Toutefois, une décision prise avec l'accord d'une autre autorité n'est pas au nombre des décisions conjointes et n'implique pas que l'autorité, dont l'accord doit être obtenu, signe l'acte (en ce sens, CE, sect., 27 janv. 1967, Synd. nat. importateurs fr. produits laitiers et avicoles : Rec. CE 1967, p. 41 ; RD publ. 1967, p. 781, concl. A. Bernard). Il suffit qu'elle ait donné une opinion favorable, ce qui peut ressortir des mentions de la décision (CE, 4 avr. 1973, O. : Rec. CE 1973, p. 275).

3° Assimilation de la violation de certaines règles de procédure à une incompétence

80. – Sont regardées comme entachées d'incompétence, les décisions qui, prises en violation des formalités manifestant l'existence d'un véritable pouvoir de codécision partagé que l'autorité signataire n'a pas respecté. Cela concerne le non-respect des règles relatives aux avis ou propositions conformes et l'omission ou l'irrégularité des consultations obligatoires.

81. – Avis et propositions conformes – Lorsque le signataire est tenu de suivre un avis ou une proposition, la décision qui ne se conforme pas à cet avis ou proposition est entachée d'incompétence, et non d'un simple vice de procédure qui ne serait pas d'ordre public (CE, sect., 7 janv. 1955, G. : Rec. CE 1955, p. 11 ; D. 1955, jurispr. p. 69, concl. Mosset. – CE, 19 déc. 1956, L. : Rec. CE 1956, p. 733). L'avis conforme constitue une véritable décision susceptible d'être directement attaquée par la voie de recours pour excès de pouvoir et l'autoritéadministrative qui l'a pris est tenue de le suivre lorsqu'il est légal (chron. Combarnous et Galabert ss CE, 19 déc. 1958, X : AJDA 1959, p. 31. – J.-M. Galabert, concl. ss CE, sect., 28 avr. 1967, Féd. nat. syndicats pharmaceutiques : AJDA 1967, p. 401. – pour un avis conforme illégal que l'autorité n'est pas tenue de suivre, CE, ass., 26 oct. 2001, n° 216471, Eisenchteter ). Le signataire ne peut donc statuer sans demander l'avis prévu par les textes, même pour rejeter une demande dont il est saisi (CE, 29 janv. 1969, Vve C. : Rec. CE 1969, p. 43). Si l'avis est défavorable à la décision envisagée, l'autorité ne pourra que renoncer à prendre la mesure projetée (CE, 22 févr. 1957, Sté coopérative reconstruction Rouen : Rec. CE 1957, p. 126. – CE, 26 févr. 1958, B. : Rec. CE 1958, p. 132 ; AJDA 1958, 1, p. 125, chron. ; JCP G 1958, II, 10839, note F.G.). En cas d'avis favorable avec réserve, l'Administration est tenue de respecter la réserve (CE, 26 juill. 1996, Assoc. utilisateurs données publ.).

La même solution s'applique lorsque l'Administration est tenue de suivre la proposition qui lui est soumise. Elle ne peut modifier les termes de la proposition faite sans entacher sa décision d'incompétence (CE, 30 juill. 1997, Conféd. nat. production fr. vins doux naturels AOC : Dr. adm. 1998, comm. 2).

La sanction est identique en l'absence d'une autorisation préalable obligatoire, sans laquelle la décision ne peut être compétemment arrêtée (pour le cas des autorisations d'ester au nom des collectivités locales, CE, 30 juin 1948, Cne Gacogne : Rec. CE 1948, p. 302. – CE, sect., 7 mars 1969, Dpt Martinique : Rec. CE 1969, p. 143).

82. – Consultations obligatoires affectant la compétence – L'obligation de consultation préalable peut manifester l'existence d'un véritable pouvoir de codécision partagé entre l'organe à consulter et l'autorité signataire. Cette solution vaut pour les décrets pris en Conseil d'état (CE, 23 janv. 1953, C. [sol. impl.] : Rec. CE 1953, p. 31. – CE, sect., 10 juin 1966, P. : AJDA 1966, p. 492, concl. Galabert) qui sont incompétemment signés en l'absence de saisine de la Haute assemblée(CE, sect., 25 janv. 1957, Keinde S. : Rec. CE 1957, p. 63. – CE, 16 nov. 1979, Synd. nat. éduc. physique : Rec. CE 1979, p. 416 ; D 1980, inf. rap. p. 123, obs. P. Delvolvé. – CE, sect., 22 mars 1985, D. : Rec. CE 1985, p. 85 : AJDA 1985, p. 503, note S. Salon. – CE, 7 nov. 1986, P. : Dr. adm. 1986, comm. 628), comme en cas de consultation irrégulière ou insuffisante, quelle que soit la cause de l'irrégularité (CE, 8 févr. 1989, Comité nat. internes en psychiatrie : Rec. CE 1989, p. 50 ; Dr. adm. 1990, comm. 308 ; RD publ. 1989, p. 1476. – CE, 15 avr. 1996, Union nat. pharmaciens France : Dr. adm. 1996, comm. 250, obs. C. Maugüé ; RFD adm. 1996, p. 610). Est entaché d'incompétence, un décret pris en Conseil d'État dont la signature est antérieure à la réception par le gouvernement de l'avis rendu (CE, ass., 9 juin 1978, SCI 61-67, boulevard Arago : Rec. CE 1978, p. 237 ; JCP G 1979, II, 19032, concl. B. Genevois), ou dont le contenu diffère sur des points substantiels du projet soumis au Conseil d'État (CE, sect., 1er juin 1962, Union générale synd. mandataires halles centrales et a. : Rec. CE 1962, p. 362. – CE, 26 avr. 1974, V. : Rec. CE 1974, p. 253. – CE, 20 nov. 1989, Ville Paris : Rec. CE 1989, p. 230. – CE, 2 mai 1990, J. : Rec. CE 1990, p. 107 ; AJDA 1990, p. 729, obs. X. Prétot ; RFD adm. 1990, p. 465. – CE, 9 févr. 1994, préfet Seine-et-Marne : Rec. CE 1994, p. 60 ; Dr. adm. 1994, comm. 193 ; RFD adm. 1994, p. 384. – CE, 4 avr. 1997, M. : Juris-Data n° 1997-050392 ; AJDA 1997, p. 508, concl. J.-H. Stahl). Il faut encore que le texte ait été examiné par la formation compétente au sein du Conseil d'État (CE, 24 avr. 1974, Féd. fr. agr. : Rec. CE 1974, p. 244) et que le Conseil se soit prononcé au vu d'un dossier complet (CE, sect., 26 avr. 1978, Comité entreprise sté nat. télévision en couleurs Antenne 2 : Rec. CE 1978, p. 187 ; D. 1979, jurispr. p. 308, note F. Chevallier).

La même incompétence sanctionne :

le défaut de consultation du Conseil constitutionnel exigée par l'article 37 de la Constitution pour les projets de modification, par décret, de textes en forme législative (CE, ass., 13 juill. 1962, Conseil nat. ordre médecins : Rec. CE 1962, p. 479 ; RD publ. 1962, p. 739, concl. G. Braibant) ;

le défaut de consultation du Conseil des ministres lorsqu'il est nécessaire (CE, ass., 10 sept. 1992, M. : Juris-Data n° 1992-044251 ; Rec. CE 1992, p. 327 ; JCP G 1992, IV, p. 298. – CE, 23 mars 1994, Comité entreprise régie nat. usines Renault : Juris-Data n° 1994-041503 ; Rec. CE 1994, p. 151 ; JCP G 1994, IV, p. 192. – CE, 27 avr. 1994, Épx A. et Épx P. : Rec. CE 1994, p. 191), revenant sur la jurisprudence antérieure (CE, sect., 23 mars 1962, M. et R. (2 arrêts] : Rec. CE 1962, p. 202 ; D. 1962, jurispr. p. 400, note L. Hamon).

III. - Vices de forme et de procédure

83. – Les règles de procédure non contentieuse sont relatives, notamment, aux modalités d'instruction des demandes et d'élaboration des décisions ; les règles de forme concernent la présentation et la rédaction des actes édictés. La violation de ces règles est cause d'annulation des actes administratifs dans la mesure où elle porte atteinte aux garanties instituées pour protéger tant les administrés que l'Administration contre, entre autre, des mesures précipitées ou insuffisamment éclairées.

Différentes par leur objet selon qu'elles concernent les questions de forme ou de procédure, les atteintes à ces deux catégories de formalités (sur le sens de cette notion qui apparaît dans certains textes, par exemple LPF, art. L. 284 ) sont soumises au même examen contentieux. La caractéristique essentielle de cet examen est, “de ne pas imposer à l'administration ce fétichisme de la forme ridiculisé par Beaumarchais” (Odent, Contentieux administratif : Les cours de droit, p. 1826) et de rejeter tout excès de formalisme évoquant “Brid'oison et les scènes immortelles de Courteline” (M. Waline, Précis de droitadministratif, p. 334). Pourtant, dans le but d'assurer aux administrés les garanties fondamentales auxquelles ils ont droit, la jurisprudence est souvent allée au-delà des prévisions des textes, ce qui transparaît tant dans les modalités que dans le contenu du contrôle contentieux effectué en la matière.

A. - Modalités de contrôle des vices de forme et de procédure

1° Caractères

84. – Le juge de la légalité ne peut de lui-même contrôler si une décision administrative est entachée d'un vice de forme ou de procédure dès lors qu'il ne s'agit pas là d'une question d'ordre public. Le requérant doit en conséquence invoquer un moyen tiré de l'existence d'une de ces irrégularités affectant la légalité externe de l'acte.

a) Absence de caractère d'ordre public

85. – À la différence des moyens tirés de l'incompétence de l'auteur, les moyens reposant sur l'existence d'un vice de forme ou de procédure ne présentent pas un caractère d'ordre public. Cela concerne le défaut de communication du dossier au cours de la procédure disciplinaire (CE, 23 avr. 1965, Vve D. : RD publ. 1965, p. 1188, concl. M. Galabert. – CE, 12 nov. 1975, P. dit A. : Rec. CE 1975, p. 567), l'omission d'une consultation (CE, 15 févr. 1961, Hôpital-hospice Bayeux : Rec. CE 1961, p. 126. – CE, 15 oct. 1975, R. : Rec. CE 1975, p. 1230), le défaut d'étude d'impact (CE, 23 nov. 1984, Sté ciments français : Dr. adm. 1985, comm. 34) ou l'absence de motivation (CE, 18 déc. 1991, Min. coopération et développement c/ J. : Juris-Data n° 1991-048175 : Rec. CE 1991, p. 453 ; Dr. adm. 1992, comm. 40).

Un moyen tiré de l'existence d'un vice de forme et de procédure de l'acte attaqué ne peut donc pas être présenté pour la première fois directement devant le juge d'appel ou de cassation si l'incompétence de l'auteur n'a pas été invoquée dans le délai du recours contentieux.

b) Rattachement à la légalité externe de l'acte

86. – Bien que la violation des règles prescrivant des formalités particulières ne soit sanctionnée, en principe, que lorsqu'elle est susceptible d'avoir affecté le contenu de la décision, les vices de forme et de procédure sont considérés comme entachant la légalité externe des actes administratifs, non leur légalité interne, mais cette distinction a ses limites et une même irrégularité peut être analysée différemment selon son contexte. Ainsi, la méconnaissance de l'obligation de procéder à un examen particulier du dossier constitue une cause d'illégalité externe de l'acte ; cependant, cette méconnaissance peut entraîner l'adoption par l'autorité d'une position de principe qu'elle applique systématiquement à l'ensemble de demandes semblables, ce qui constitue une erreur de droit relevant de l'examen du fond de la décision (CE, ass., 21 janv. 1977, D. : Rec. CE 1977, p. 38 ; AJDA 1977, p. 133 ; D. 1977, jurispr. p. 527. – CE, 22 oct. 1982, Le Queau : Rec. CE 1982, p. 786 ; Dr. adm. 1982, comm. 423 ; RD publ. 1983, p. 1672. – CE, 19 janv. 1983, C. : Dr. adm. 1983, comm. 96. – CE, 29 mars 1993, n° 102336, Min. éduc. nat., jeunesse et sports c/ C. : Juris-Data n° 1993-042663). Également, la substitution volontaire d'une procédure à une autre dans un but autre que celui en vue duquel ces formalités ont été instituées peut être constitutive d'un détournement de procédure entachant le fond de la décision prise (V. Fasc. 1152).

Les règles de forme et de procédure se distinguent des règles decompétence relatives à la qualité de l'auteur et à son habilitation légale à prendre la décision. Mais lorsque l'omission d'une formalité révèle que le signataire de l'acte n'était pas légalement autorisé à l'édicter, la considération de l'incompétence l'emporte sur le vice de forme ou de procédure. C'est le cas lorsque l'obligation de se conformer à un avis ou de consulter certains organismes regardés comme étant coauteurs de la décision n'a pas été respectée (V. supra n° 82 ) ou que manque la signature de l'autorité compétente (par exemple, CE, 19 oct. 1988, Féd. nat. SOS Env. : Juris-Data n° 1988-647554 ; Rec. CE 1988, p. 343). Inversement, bien que le contreseing atteste la participation à l'élaboration de la décision et l'engagement de l'exécuter, son omission ne constitue pas une incompétence mais un vice de forme (CE, sect., 1er juin 1979, Assoc. déf. et promotion langues de France : Rec. CE 1979, p. 252, concl. M.-D. Hagelsteen).

87. – En conséquence du rattachement des vices de forme et de procédure à la légalité externe de l'acte et en vertu des principes rappelés par la jurisprudence "Sté intercopie" (préc. supra n° 39 s. ), les moyens tirés de l'incompétence de l'auteur de l'acte et ceux reposant sur l'existence d'un vice de forme ou de procédure relèvent de la même cause juridique.

2° Sanction

88. – La sanction de toute illégalité est l'annulation de l'acte vicié ainsi, éventuellement, que l'engagement de la responsabilité de la puissance publique. S'agissant d'un vice affectant la légalité externe de l'acte, l'annulation interdit en principe toute possibilité de régularisation ultérieure. Mais ces sanctions ne sont encourues que lorsque le moyen tiré d'un vice de forme ou de procédure n'est pas inopérant.

a) Cas d'inopérance

89. – Dans les cas où l'autorité se trouve en situation de compétenceliée (V. supra n° 22 s. ) et qu'elle a pris une mesure qu'elle était légalement tenue de prendre, les moyens concernant la forme ou la procédure de la décision sont inopérants (CE, 16 janv. 1959, M. : Rec. CE 1959, p. 46. – V. aussi CE, 3 avr. 1957, S. : Rec. CE 1957, p. 236. – CE, sect., 25 juill. 1980, T. : Rec. CE 1980, p. 319). De même, en situation de compétence liée, il n'y a pas lieu de suivre la procédure contradictoire prévue par l' article 8 du décret du 28 novembre 1983(CE, 30 janv. 1991, Min. équip., log., transports et mer c/ Sté Route et Ville : Rec. CE 1991, p. 1143 ; Dr. adm. 1991, comm. 109 ; JCP G 1991, IV, p. 101. – CE, 20 mars 1991, Sté auxiliaire d'entreprises région parisienne :Juris-Data n° 1991-042030 ; Rec. CE 1991, p. 1144) ou de respecter l'obligation de motivation prévue par la loi du 11 juillet 1979(CE, 5 nov. 1986, Dpt Morbihan c/ Le N. : Juris-Data n° 1986-044674 ; Rec. CE 1986, p. 671 ; D. 1986, somm. p. 188. – CE, 8 juin 1990, D. : Juris-Data n° 1990-643985 ; Rec. CE 1990, p. 145).

Pour vérifier qu'il y a bien compétence liée, le juge examine la validité du motif liant la compétence de l'autorité : dès lors qu'un avis défavorable lie la compétence de l'autorité appelée à se prononcer sur une demande, la légalité de la décision de refus est subordonnée à la légalité externe et interne de cet avis ( CE, 8 mars 1985, n° 51281 , A., sol. impl.).

90. – En dehors des situations de compétence liée et des irrégularités commises après l'édiction de l'acte, il existe bien d'autres cas dans lesquels une erreur de forme ou de procédure reste sans influence sur la légalité de la décision prise, rendant inutile son invocation devant le juge du recours pour excès de pouvoir. Outre l'invocation de normes inopposables, est inopérant l'invocation de vices de forme ou de procédure qui n'ont pu avoir d'incidence sur le contenu de la décision parce que touchant à une formalité superflue (en ce sens, CE, sect., 14 nov. 1975, Synd. nat. ens. sup. : Rec. CE 1975, p. 571, concl. Théry) ou à une législation distincte de celle applicable. Par ailleurs, sont irrecevables les moyens tirés de l'irrégularité d'un acte dont l'illégalité ne peut pas être invoquée par voie d'exception ainsi que ceux fondés sur la violation d'une formalité qu'il a été impossible matériellement de respecter (V. infra n° 124 ).

b) Annulation et conséquences

91. – Conséquence de l'indépendance relative des notions de faute et d'illégalité – La nullité d'une décision pour vice de forme ou de procédure peut ne pas être constitutive d'une faute engageant la responsabilité de la puissance publique. Il en va ainsi lorsque la décision prise sur une procédure irrégulière était justifiée au fond (CE, 18 juin 1986, K. : Juris-Data n° 1986-600023 ; Rec. CE 1986, p. 166 ; D. 1987, jurispr. p. 193, note B. Pacteau ; LPA 21 nov. 1986, p. 33, note Ph. Terneyre) ou lorsqu'elle aurait pu être prononcée au terme d'une autre procédure légale (CE, 2 mars 1988, E. : Juris-Data n° 1988-605165 ; Dr. adm. 1988, comm. 273 ; RD publ. 1989, p. 555).

92. – Les actes entachés d'un vice affectant sa légalité externe ne sont pas régularisables par l'accomplissement, après la signature de la décision, des formalités qui ont été violées. Mais l'adoption d'une décision nouvelle reprenant un contenu analogue est toujours possible.

93. – Après l'adoption de la décision, l'inobservation des procédures et des formes légales ne peut pas être régularisée par l'accomplissement des formalités prescrites. Cela vaut tant pour des consultations omises ou irrégulières (CE, 17 nov. 1948, Le M. : Rec. CE 1948, p. 430. – CE, 9 févr. 1962, Min. trav. publ. c/ B. de S.-A. : Rec. CE 1962, p. 864) que pour les formalités précédant nécessairement le prononcé d'une sanction : communication des griefs (CE, 6 janv. 1950, A. : Rec. CE 1950, p. 764. – CE, 23 juill. 1976, Cne Saint-Paul c/ B. : AJDA 1977, p. 99) ou convocation de la personne poursuivie (CE, 23 avr. 1947, D. : Rec. CE 1947, p. 158. – CE, 3 févr. 1950, D. : Rec. CE 1950, p. 75. – CE, 20 févr. 1952, H. : Rec. CE 1952, p. 754).

94. – L'Administration peut, en respectant les règles qui ont été violées, édicter une nouvelle décision ayant le même contenu que l'acte annulé. La solution concerne tant les autorisations accordées irrégulièrement (CE, 11 oct. 1961, C. : Rec. CE 1961, p. 560) que les rejets illégaux des demandes présentées à l'autorité (CE, 5 janv. 1973, G. : Rec. CE 1973, p. 9). De même, en cas d'annulation, prononcée pour un vice de forme ou de procédure, d'un refus ou d'un rejet de demande, l'autorité à nouveau saisie de la demande peut, sans irrégularité, l'écarter pour un motif de fond (par exemple, CE, sect., 10 oct. 1997, Sté Strasbourg FM : Juris-Data n° 1997-050920 ; Dr. adm. 1998, comm. 27 ; JCP G 1997, IV, p. 398). Ainsi, pour éviter de prononcer une annulation qui n'aurait pas de conséquence concrète, le juge a regardé comme une nouvelle déclaration d'utilité publique légalement élaborée, un décret prorogeant, de façon tardive et illégale, les effets d'une déclaration d'utilité publique précédente (CE, ass., 17 avr. 1970, F. et a. : Rec. CE 1970, p. 255 ; AJDA 1970, p. 434, note critique A. Homont). Mais généralement il doit être procédé à une nouvelle instruction complète du dossier (CE, sect., 23 avr. 1937, C. : Rec. CE 1937, p. 423. – CE, 22 nov. 1950, G. : Rec. CE 1950, p. 568. – CE, 21 avr. 1967, Dpt Seine c/ M. : Rec. CE 1967, p. 173) et éventuellement, tenu compte des changements de circonstances de droit ou de fait survenus depuis la constatation de l'irrégularité à couvrir (CE, 29 juill. 1994, n° 152850, Bin S. : Juris-Data n° 1994-049845 ). Les vices qui affectent l'acte initial ne sont plus invocables à l'encontre de la nouvelle décision prise spontanément ou sur recours hiérarchique et qui se substitue à l'acte précédent irrégulier (CE, ass., 23 avr. 1965, Vve D. : Rec. CE 1965, p. 231 ; RD publ. 1965, p. 1188, concl. Galabert. – CE, 30 nov. 1966, Cie signaux et entreprises électriques : Rec. CE 1966, p. 841).

B. - Détermination des vices de forme et de procédure

95. – La jurisprudence administrative s'y montre particulièrement souple afin de concilier la bonne marche des services avec la nécessaire protection effective des droits et libertés. Elle n'attache pas au formalisme l'importance qu'il revêt dans d'autres branches du droit et limite les irrégularités de forme et de procédure susceptibles d'entraîner l'annulation des actes viciés. Mais le juge se montre également plus exigeant en ajoutant aux formalités prévues par les textes, des règles jurisprudentielles encadrant la démarche de l'Administration, même en l'absence de dispositions particulières.

1° Définition des règles applicables

96. – Les règles de forme et de procédure que l'autorité doit respecter sont celles, découlant des textes et de la jurisprudence, qui sont en vigueur à la date de la signature de l'acte, pour autant qu'il ne soit pas prévu de dérogations légales à leur application.

a) Prise en compte de la date de l'acte

97. – Le principe selon lequel la légalité d'une décision s'apprécie à la date de sa signature a des conséquences particulières en matière de contrôle des vices de formes et de procédure, notamment parce que les règles édictant les formalités que l'Administration doit suivre sont d'application immédiate.

98. – Comme dans toute autre hypothèse relevant du contentieux de la légalité (sur la procédure applicable en matière d'installations classées relevant du plein contentieux, CE, sect., 7 févr. 1986, C. : Rec. CE 1986, p. 29 ; Dr. adm. 1986, comm. 192 ; RD publ. 1986, p. 1161, concl. Dandelot), les règles applicables en matière de forme et de procédure sont celles en vigueur à la date de la décision attaquée (CE, 15 févr. 1961, L. et a. : Rec. CE 1961, p. 115) et non pas celles existant à la date de la demande à l'origine de cette décision (CE, 2 oct. 1968, H. : Rec. CE 1968, p. 468. – CE, 7 mars 1975, Cne Bordères-sur-l'Echez : Rec. CE 1975, p. 178 ; AJDA 1975, p. 220. – CE, 19 févr. 1982, Assoc. sauvegarde dune de Toulhars : Rec. CE 1982, p. 783). Il en est de même pour les décisions régularisant des situations antérieures : c'est à la date de la décision de régularisation qu'il convient normalement de se placer (CE, sect., 12 oct. 1956, Synd. dptal boulangerie de l'Eure et Cts S. : Rec. CE 1956, p. 369 ; AJDA 1956, II, p. 486, concl. Lasry. – CE, 14 févr. 1973, C. et P. : Rec. CE 1973, tables, p. 1147).

99. – Les formalités en vigueur à la date de la décision s'appliquent, même si elles n'étaient pas encore prévues au moment où a débuté la procédure d'élaboration de la décision (CE, ass., 24 juin 1955, Synd. nat. ingénieurs navigation aérienne : Rec. CE 1955, p. 353. – CE, ass., 18 nov. 1955, A. : Rec. CE 1955, p. 551. – CE, 2 oct. 1968, H. : Rec. CE 1968, p. 468). Ces règles nouvelles peuvent découler de règlements ou de directives communautaires (pour l'intervention d'un règlement communautaire ayant modifié les circonstances de droit ou de fait, CE, 11 déc. 1987, n° 56645 , D. : Juris-Data n° 1987-605019 ; Dr. adm. 1988, comm. 18. – pour l'effet direct d'une règle procédure prévue par une directive communautaire, CE, 11 mars 1994, n° 98465 , Union transporteurs en commun voyageurs Bouches-du-Rhône : Juris-Data n° 1994-040517 ; JCP G 1994, IV, p. 176).

100. – Inversement, les règles entrées en vigueur après la signature de la décision ne sont pas prises en considération tout au moins lorsqu'il ne pouvait être préjugé de leur adoption définitive (CE, sect., 4 oct. 1957, Synd. nat. FO min. France d'outre-mer : Rec. CE 1957, p. 508) et l'invocation de règles entrées en vigueur après l'adoption de l'acte constitue normalement un moyen inopérant (CE, 10 janv. 1994). Il en est ainsi même lorsque les règles sont modifiées entre l'adoption de l'acte et son approbation (CE, 29 mars 1963, C. : Rec. CE 1963, p. 219).

101. – Formalités postérieures à la signature – La légalité d'un acteadministratif s'appréciant en se plaçant à la date de sa signature, les vices susceptibles d'affecter des formalités postérieures à la signature de l'acte ne peuvent utilement être invoqués à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir. Est ainsi inopérant le moyen tiré de l'absence ou de l'irrégularité de la publicité de l'acte malgré leurs effets sur l'entrée en vigueur et l'opposabilité de la décision (CE, 27 mars 1914, L. : S. 1914, 3, p. 97, note M. Hauriou. – CE, sect., 24 nov. 1950, L. : Rec. CE 1950, p. 571. – CE, 28 févr. 1958, A.-C. : JCP G 1958, II, 10573). N'affectent donc pas la validité de la décision, les irrégularités qui entachent sa publication et sa notification (CE, 9 mai 1962, Assoc. Le Cercle d'entraide sociale. – CE, 29 avr. 1994, n° 115161, C. : Juris-Data n° 1994-045512 ) ou celles relatives à l'affichage d'un permis de construire sur le terrain (par exemple, CE, 23 mars 1992, EURL Boulanger : Juris-Data n° 1992-042351 ; RD publ. 1993, p. 1149). Il en va autrement si un texte soumet la légalité de l'acte à sa publication régulière (CE, 10 mai 1950, Assoc. fonctionnaires min. int. : Rec. CE 1950, p. 275) ou à des modalités de publicité obligatoires (par exemple pour les enquêtes préalables aux déclarations d'utilité publique, CE, 4 déc. 1964, Min. ind. c/ Synd. déf. quartier Arciveaux : Rec. CE 1964, p. 614).

102. – Possibilités de régularisation avant la signature de l'acte – Parce que la légalité de la décision s'apprécie au terme de la procédure, il est possible, dans une certaine mesure, de rectifier, avant la signature de l'acte, une procédure irrégulièrement engagée ou d'effacer une erreur commise dans l'élaboration ou la rédaction de l'acte. Ainsi, avant d'arrêter la décision, une nouvelle consultation peut, sans irrégularité, être demandée notamment lorsque le premier avis rendu est irrégulier. Dans ce cas, les vices affectant le premier avis rendu sont sans influence sur la légalité de la procédure finalement suivie (CE, 6 juill. 1946, Ch. synd. affichage : Rec. CE 1946, p. 148). Une solution analogue s'applique lorsque l'avis initial est ambigu (CE, 29 mars 1985, CH Sables d'Olonne : Juris-Data n° 1985-040302 ; Rec. CE 1985, p. 470) alors qu'une décision est irrégulière quand elle a été prise sur un avis ou une proposition dont il est impossible de connaître en réalité la signification (CE, 30 sept. 1991, n° 120618, Min. agr. et forêt c/ Union dptale synd. exploitations agr. Bouches-du-Rhône : Juris-Data n° 1991-046801 ; JCP G 1992, IV, p. 223).

103. – Les rectifications en cours de procédure ne sont pas toujours possibles et si elles sont tardives, restent sans effet sur une illégalité qui ne peut plus être effacée : l'erreur commise dans la localisation des travaux sur un avis d'ouverture d'enquête préalable à l'expropriation d'utilité publique ne peut plus être rectifiée onze jours après le début de l'enquête (CE, 22 avr. 1988, Cne Saint-Jean-de-Védas : Rec. CE 1988, p. 576).

104. – Péremption des formalités accomplies – L'autorité doit prendre en compte la situation existant à la date où elle statue, non celle prévalant lors de la procédure suivie (CE, sect., 2 janv. 1959, Union nat. cadres maîtrise eau, gaz, électricité : Rec. CE 1959, p. 7 ; CJEG 1959, p. 541. – CE, 18 févr. 1970, G. : Rec. CE 1970, p. 118. – CE, 4 nov. 1987, Assoc. communale chasse Dingué : Rec. CE 1987, p. 546 ; Dr. adm. 1987, comm. 673), de sorte qu'il y a péremption des formalités effectuées si, entre le moment où elles ont été accomplies et la date de la signature de l'acte, se produisent des circonstances nouvelles qui en affectent la portée. Une décision est illégale, quelque soit le délai écoulé entre l'expiration de la procédure et le prononcé de l'acte, quand est survenu un changement effectif dans les circonstances de droit ou de fait, pendant ce laps de temps (CE, 26 févr. 1960, Vve D. : Rec. CE 1960, p. 153. – CE, 3 nov. 1989, Union stés mutualistes Boulonnais : Juris-Data n° 1989-648240 ; Rec. CE 1989, p. 889. – CE, 2 oct. 1996, Min. int. c/ Cts H. : Juris-Data n° 1996-050730 ; Dr. adm. 1996, comm. 533, note L. Touvet), voire en cours de procédure (TA Paris, 5 avr. 1991, L. : Rec. CE 1991, p. 621). Il peut ainsi y avoir illégalité de la décision du fait de l'intervention d'une directive communautaire nécessitant une nouvelle consultation du Conseil d'État (CE, ass., 15 avr. 1996, Union nat. pharmaciens de France : Rec. CE 1996, p. 127 ; Dr. adm. 1996, comm. 250 ; RFD adm. 1996, p. 610) ou rendant obligatoire la consultation de la Commission des communautés européennes (CE, ass., 11 mars 1994, Union transporteurs en commun voyageurs Bouches-du-Rhône et a. : Rec. CE 1994, p. 116 ; RFD adm. 1994, p. 1004, concl. B. du Marais ; JCP G 1994, IV, p. 176 ; D. 1995, jurispr. p. 459. – V. aussi EDCE 1993, p. 235). Mais le fait que l'autorité ait été saisie d'un recours gracieux ne l'oblige pas à procéder à nouveau aux consultations exigées en l'absence de changement dans la situation de droit ou de fait (CE, sect., 21 avr. 1971, F. : Rec. CE 1971, p. 1143 ; AJDA 1971, p. 675, obs. P. Landon. – CE, sect., 29 mars 1991, SA des Laboratoires Lafont : Rec. CE 1991, p. 113 ; AJDA 1992, p. 582, obs. X. Prétot ; RFD adm. 1992, p. 72, concl. P. Hubert).

105. – En l'absence de changement effectif dans les circonstances de fait ou droit, il n'est pas nécessaire de recommencer la procédure d'élaboration de l'acte et de saisir à nouveau les assemblées dont la consultation est prévue par les textes (CE, 29 juill. 1950, B. : Rec. CE 1950, p. 580. – CE, 3 mars 1954, G. : Rec. CE 1954, p. 827. – CE, sect., 7 mai 1956, G. : Rec. CE 1956, p. 264. – CE, sect., 13 févr. 1970, V. : Rec. CE 1970, p. 110 ; RD publ. 1970, p. 403, concl. Théry ; AJDA 1970, p. 164, note A. de Laubadère. – CE, 26 oct. 1973, L. : Rec. CE 1973, p. 593 ; CJEG 1974, p. 149, concl. Grévisse. – CE, 15 avr. 1988, Ville Clécy : Rec. CE 1988, p. 833 ; Dr. adm. 1988, comm. 308. – CE, 8 nov. 1991, Sté laitière normande : Juris-Data n° 1991-047289 ; JCP G 1992, IV, p. 36). Même un délai anormalement long, de dix ans, séparant un avis de la signature de la décision émise à sa suite ne justifie pas le renouvellement de la consultation, dès lors qu'aucun changement de situation de nature à rendre nécessaire une nouvelle consultation n'est allégué (CE, 27 févr. 1998, n° 182760 , T.) Inversement, pour un délai de 18 ans révélant l'existence d'une nouvelle décision ne satisfaisant pas aux conditions requises par les textes (CE, sect., 26 mars 1999, n° 174113 , V.).

106. – Entrée en vigueur immédiate des règles nouvelles – Les règles de forme et de procédure sont en principe immédiatement applicables s'il n'en est disposé autrement. Les prescriptions nouvelles s'appliquent, dès leur entrée en vigueur, aux actes en cours d'élaboration. Est donc intervenu sur une procédure irrégulière le permis de construire conforme au nouveau règlement sanitaire départemental mais délivré au vu d'un dossier instruit selon les données de l'ancien règlement (CE, 11 juin 1969, D. d'I. : Rec. CE 1969, p. 306). En cas de modification substantielle d'une formalité avant l'adoption de la décision, la procédure doit être recommencée pour la mettre en conformité avec les nouvelles formalités légales, sous peine de nullité, sauf si le changement a rendu impossible l'accomplissement des formalités initialement instituées (V. infra n° 124 ). S'agissant des modifications apportées aux règles de délai, il est de principe qu'un délai expiré ne peut pas être affecté ou renaître, du fait des changements apportés au texte qui le régissait (CE, ass., 11 juill. 1956, D. : Rec. CE 1956, p. 329. – CE, ass., 12 avr. 1972, B. : Rec. CE 1972, p. 259, concl. G. Braibant. – CE, 26 mars 1993, n° 105153 , G. : Juris-Data n° 1993-041266 ; JCP G 1993, IV, p. 173). Lorsque le délai n'est pas expiré avant la modification du texte, les nouvelles dispositions allongeant le délai et plus favorables aux administrés leur sont immédiatement applicables (CE, ass., 11 juill. 1956, préc. – CE, sect., 9 mars 1973, Sté Métal Est : Rec. CE 1973, p. 202), non celles abrégeant les procédures en cours (CE, 8 avr. 1970, G. : Rec. CE 1970, p. 228).

b) Sources des règles applicables

107. – La jurisprudence a joué un rôle particulièrement important pour combler les lacunes résultant de l'absence de textes de portée générale rassemblant les principales règles de forme et de procédure, sans perdre de vue l'objectif de garantir les droits des personnes que la décision concerne. De sorte que, d'une part, ont été ajoutées aux formalités dont le respect est directement imposé par la règle de droit et que le juge de la légalité doit inéluctablement prendre en considération, celles des formalités que l'administration a librement et facultativement choisies de respecter et celles qui sont la conséquence du parallélisme des formes et procédures, d'autre part, parmi les formalités énumérées, ne sont sanctionnées, en cas de violation, que les formalités substantielles, non celles dont l'omission ou l'irrégularité n'ont pu avoir d'incidence sur la situation des personnes concernées et sur le sens et le contenu de la mesure édictée.

108. – Formalités légalement édictées – Il n'existe pas en France de Code de procédure administrative non contentieuse rassemblant les règles de forme ou de procédure que l'Administration est tenue de suivre et le seul texte général, le décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 , relatif aux relations entre l'administration et les usagers (JO 3 déc. 1983, p. 3492 ; D. 1983, législ. p. 542), reste de portée limitée par sa valeur juridique et son contenu. De sorte que l'obligation de suivre telle procédure particulière peut résulter de bien des sources différentes, d'autant qu'il résulte de l'article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 que loi n'est pas nécessaire pour instituer des formalités créées dans l'intérêt de la bonne marche de l'Administration : un règlement suffit. En l'absence de dispositions réglementaires, il ne saurait y avoir obligation de suivre des modalités particulières d'élaboration de la décision, par exemple, de procéder à une consultation (CE, 3 juin 1994, Collectif nat. information et opposition usine Mellox : Juris-Data n° 1994-600592 ; Rec. CE 1994, p. 284 ; JCP G 1994, IV, p. 260). De même, la méconnaissance d'une procédure indiquée par une circulaire ou une instruction ministérielle dépourvue de toute valeur réglementaire, ainsi que par un règlement dont l'illégalité a été constatée par voie d'exception (CE, sect., 14 nov. 1958, P. : Rec. CE 1958, p. 554), ne constitue pas une illégalité (CE, 4 juill. 1952, D. : Rec. CE 1952, p. 362. – CE, 19 juin 1985, Cne Bouguenais : Juris-Data n° 1985-600658 ; RD publ. 1987, p. 826, obs. J.-M. Auby). À plus forte raison, en l'absence de texte, il ne saurait exister d'obligation de procéder à une consultation (CE, ass., 21 déc. 1990, Conféd. nat. assoc. familiales catholiques et a. : Juris-Data n° 1990-046626 ; Rec. CE 1990, p. 368, concl. B. Stirn ; AJDA 1991, p. 158 ; RFD adm. 1991, p. 208 ; D. 1991, jurispr. p. 283, note P. Sabourin ; JCP G 1991, IV, p. 132).

109. – Seule l'édiction de formalités ayant une incidence sur les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques, sur le régime des garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires ou sur le régime de la propriété est réservée au législateur, en application de l'article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 . Un exemple en est donné par la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation de certaines décisionsadministratives. De même, la Constitution peut établir des obligations de forme et de procédure s'imposant, entre autre, au Président de la République et aux membres du gouvernement, s'agissant plus particulièrement des règles relatives à la signature, aux contreseings, aux propositions et consultations nécessaires à la validité des décrets.

110. – Aux obligations découlant directement du droit écrit, s'ajoutent celles, de valeur différenciée, résultant de la jurisprudence. Désormais le principe général du droit imposant l'obligation de suivre une procédure contradictoire et le respect des droits de la défense que le Conseil d'État a dégagé dans des arrêts célèbres (CE, ass., 5 mai 1944, Vve T.-G. : D. 1945, jurispr. p. 110, concl. B. Chenot. – CE, 26 oct. 1945, A. : S. 1946, 3, p. 1, concl. R. Odent) a également valeur de principe fondamental reconnu par les lois de la République (Cons. const., déc. n° 90-285 DC, 28 déc. 1990 , L. fin. pour 1991 , p. 95) et trouve un appui supplémentaire dans les dispositions de l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, même si celles-ci ne concernent que la procédure suivie devant les juridictions. Pour autant, en dehors du champ d'application de ces obligations, un texte reste nécessaire pour contraindre l'Administration à respecter le principe du contradictoire(CE, 29 janv. 1988, SARL Comptoir bâtiment Montamise : Juris-Data n° 1988-600391 ; Rec. CE 1988, p. 42 ; RFD adm. 1988, p. 362 ; D. 1988, somm. p. 262, obs. F. Llorens), et le principe ne s'applique pas si la loi a entendu en exclure l'application (CE, 28 mars 1990, Sté A. : Rec. CE 1990, p. 80 ; D. 1991, somm. p. 136, obs. F. Llorens et P. Soler-Couteaux).

De même, les organismes consultatifs doivent respecter, même sans texte, une exigence d'objectivité dans leur composition ou leur fonctionnement (CE, 16 nov. 1998, n° 181041 , B.-V. et V. – CE, 7 avr. 1999, n° 151937, n° 151938, SA Castille . – CE, 17 mai 1999, n° 196475, n° 200141, n° 200142, Sté Smithkline Beecham Laboratoires Pharmaceutiques . – V. aussi CE, sect., 9 avr. 1999, n° 191654, Sté Interbrew France . – CE, sect., 9 avr. 1999, n° 201853, Sté The Coca-Cola Compagny ).

111. – Les règles jurisprudentielles auxquelles le juge n'accorde pas valeur de principe général du droit, comme celle imposant à certaines assemblées de motiver leurs décisions (CE, sect., 26 janv. 1973, L. : Rec. CE 1973, p. 73 ; AJDA 1974, p. 144 ; D. 1973, jurispr. p. 606, note B. Pacteau) doivent également être respectées par l'Administration à défaut de texte les écartant.

112. – Formalités facultatives – Il est relativement fréquent qu'une autorité, plutôt que de décider seule, s'entoure de propositions ou d'avis qui ne sont pas légalement exigés. Le recours au jury d'honneur avant le prononcé de sanction contre un fonctionnaire est un exemple de ces procédures facultativement suivies (CE, 27 avr. 1956, M. : Rec. CE 1956, p. 711 ; D. 1957, jurispr. p. 164, note J.-M. Auby). Le choix de soumettre volontairement l'édiction d'une décision à une procédure particulière, ou d'instituer un organisme consultatif, n'est pas en lui-même irrégulier s'il ne va à l'encontre d'aucune obligation légale et si les textes laissent place à l'initiative de l'autorité (CE, 11 mai 1979, Synd. CFDT min. aff. étrangères : Rec. CE 1979, p. 203, concl. J.-M. Galabert ; AJDA 1979, n° 10, p. 41. – CE, sect., 3 juill. 1981, J. : Rec. CE 1981, p. 295, concl. Robineau ; AJDA 1981, p. 609. – CE, sect., 29 déc. 1995, Synd. nat. personnels préfecture CGT-FO : Rec. CE 1995, p. 459 ; Dr. adm. 1996, comm. 57). Ainsi dans le cadre des pouvoirs reconnus en application de la jurisprudence issue de l'arrêt "J." (CE, 7 févr. 1936 : Rec. CE 1936, p. 172), un chef de service, notamment un ministre, peut, même en l'absence de texte, prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement des services placés sous son autorité et facultativement s'entourer, avant de prendre les décisions relevant de sa compétence, des avis ou des propositions qu'il estime utiles de recueillir, même s'ils ne sont prévus par aucun texte (CE, 8 nov. 1961, SARL Olympia Press : Rec. CE 1961, p. 624, concl. Braibant. – CE, sect., 8 janv. 1982, SARL Chocolat de régime Dardenne : Rec. CE 1982, p. 1 ; Rev. adm. 1982, p. 624, note B. Pacteau). Il peut même constituer une commission chargée de l'examen des dossiers (CE, 29 juin 1966, R.-C. : Rec. CE 1966, p. 419).

113. – En cas de non-respect de la procédure facultativement suivie, la décision qui en découle peut être illégale alors même qu'elle aurait pu être prise sans l'accomplissement des formalités irrégulières (consultations facultatives, CE, ass., 22 juin 1963, A. : Rec. CE 1963, p. 385 ; AJDA 1964, p. 112. – CE, ass., 9 déc. 1966, B. : Rec. CE 1966, p. 651. – CE, 15 avr. 1988, D.-S. : Rec. CE 1988, p. 576 ; Dr. adm. 1988, comm. 320. – recours facultatif à une procédure de sélection, CE, 15 oct. 1982, Sté affichage Giraudy : Dr. adm. 1982, comm. 375. – CE, 10 oct. 1994, Ville Toulouse : Juris-Data n° 1994-046405 ; Rec. CE 1994, p. 746 ; Dr. adm. 1994, comm. 654 ; JCP G 1994, IV, p. 331). La raison en est que l'autorité doit se conformer à la règle qu'elle s'est imposée à elle-même (CE, 28 avr. 1948, T. : Rec. CE 1948, p. 179), même lorsqu'une telle procédure est suivie par un organisme sans existence légale (CE, 23 mars 1962, R. et M. [deux arrêts] : Rec. CE 1962, p. 202 ; D. 1962, jurispr. p. 400, note L. Hamon. – CE, 14 nov. 1969, D. : Rec. CE 1969, p. 499. – CE, sect., 8 janv. 1982, préc. supra n° 96 ). Cependant, l'irrégularité de la procédure facultativement suivie n'entraîne l'illégalité de la décision que lorsqu'elle a eu une incidence sur le contenu de la mesure ou a exercé une influence sur l'avis émis (CE, 14 févr. 1968, Min. éco. et fin. c/ Sté CHARM : Rec. CE 1968, p. 111. – CE, sect., 19 mars 1976, B. : Rec. CE 1976, p. 167 ; AJDA 1976, p. 413 ; RD publ. 1976, p. 1079. – CE, 30 janv. 1981, Synd. nat. unifié radio-prothésistes : Rec. CE 1981, p. 38. – CE, 20 mars 1992, Épx P. : Dr. adm. 1992, comm. 271).

114. – Il existe, selon le président R. Odent (Contentieux administratif : Les cours de droit, p. 1876), deux catégories de procédures facultatives : celles qui sont organisées par les textes sans que pour autant l'autorité ait obligation d'y recourir, celles qu'aucun texte ne prévoit et qui sont élaborées spontanément par l'autorité. Ces deux catégories sont soumises à des règles relativement différenciées.

115. – Une procédure facultative organisée peut soit s'ajouter soit se substituer aux procédures légalement instituées. Dans le premier cas, les formalités supplémentaires sont superflues et leurs vices éventuels restent sans incidence sur la régularité de la décision. En conséquence, les erreurs qui entacheraient un vœu émis par une assemblée dans une matière où sa consultation n'est pas nécessaire ou a été facultativement sollicitée, ne sauraient vicier la mesure finalement adoptée (CE, sect., 14 nov. 1975, Synd. nat. ens. sup. : Rec. CE 1975, p. 571, concl. Théry).

116. – Il est également possible que soient substituées aux formalités exigées par la règle applicable des modalités différentes mais celles-ci doivent se concilier avec les formes et procédures légales en vigueur(CE, sect., 26 janv. 1951, D. de R. : Rec. CE 1951, p. 43 ; S. 1952, 3, p. 9, concl. R. Odent). Ce n'est pas le cas si la procédure facultative ne présente pas, pour les personnes concernées, des garanties équivalentes à la procédure légale (CE, sect., 15 févr. 1974, Sté civ. agr. "Centre d'insémination de la Crespelle" : Rec. CE 1974, p. 109. – CE, ass., 26 nov. 1976, S. : Rec. CE 1976, p. 508 : AJDA 1977, p. 26, concl. M.-A. Latournerie ; JCP G 1978, II, 18959. – CE, sect., 25 févr. 1977, N. : AJDA 1977, p. 544, concl. G. Guillaume), et, par exemple, réduit le rôle des organes légalement compétents dans l'élaboration de la décision(CE, ass., 27 nov. 1964, Féd. nat. synd. chrétiens fonctionnaires : Rec. CE 1964, p. 601 ; D. 1964, jurispr. p. 671, concl. G. Braibant).

117. – L'omission d'une consultation obligatoire peut être compensée par une délibération spontanée de l'organe à consulter et le vœu alors émis peut tenir lieu de l'avis exigé s'il porte sur l'ensemble des questions qui auraient dû faire l'objet de la consultation (CE, 8 juin 1962, de L. : Rec. CE 1962, p. 380). Ces possibilités de substitution sont plus largement ouvertes encore pour ce qui est des formes de l'acte à prendre. Peut ainsi tenir lieu de l'arrêté ministériel prévu par un texte, une simple décision prise par le ministre (CE, 5 mars 1948, R. : Rec. CE 1948, p. 212) ou un avis paru au Journal officiel (CE, 12 juill. 1944, H. : Rec. CE 1944, p. 201) et une circulaire à valeur réglementaire peut valablement modifier un arrêté réglementaire précédent (CE, 18 févr. 1981, Assoc. déf. enseignement conduite automobile : Rec. CE 1981, p. 93 ; Dr. adm. 1981, comm. 104). Les possibilités de substitution sont plus limitées en matière de procédure : ainsi ne constitue pas une modalité équivalente à la consultation d'une assemblée, la saisine d'un autre organisme ou d'une personnalité, tel un expert (CE, 4 juin 1958, G. : Rec. CE 1958, p. 308. – CE, 3 nov. 1971, Min. éduc. nat. c/ Cannac : Rec. CE 1971, p. 650. – sur la notion de garanties équivalentes, CE, 26 juill. 1985, Sté "Nouvelle clinique Beausoleil" : Rec. CE 1985, p. 231. – CE, 11 juill. 1990, Min. int. c/ M. : Juris-Data n° 1990-600010 ; Rec. CE 1990, p. 212 ; AJDA 1990, p. 744 ; Dr. adm. 1990, comm. 451).

La possibilité de procéder à une substitution de base légale, en matière de procédure ou de forme, est également ouverte au juge saisi d'un recours contre la décision si les conditions auxquelles la validité du procédé est soumise sont réunies (V. Fasc. 1152).

118. – Lorsque l'autorité procède à une consultation qui n'est pas prévue par les textes, elle n'est pas tenue de suivre l'avis émis (CE, ass., 22 juin 1963, A. : Rec. CE 1963, p. 385. – CE, sect., 21 févr. 1964, P. : Rec. CE 1964, p. 132 ; AJDA 1964, p. 629, note V. S. – CE, ass., 9 déc. 1966, B. : Rec. CE 1966, p. 651. – CE, 13 mars 1996, n° 121818, n° 123869, R. : Juris-Data n° 1996-050160 ; Dr. adm. 1996, comm. 266) et commet une illégalité si elle se considère liée par l'avis ainsi rendu (CE, 30 juill. 1948, N. : Rec. CE 1948, p. 355. – CE, 6 mars 1957, R. et a. : Rec. CE 1957, p. 147) ; elle peut également renoncer à la consultation envisagée avant d'arrêter sa décision (CE, sect., 28 avr. 1967, Féd. nat. synd. pharmaceutiques : Rec. CE 1967, p. 180 ; AJDA 1967, p. 401) et n'est pas obligée de suivre la même procédure facultative pour toutes les décisions modifiant ou revenant sur la mesure arrêtée puisque le principe du parallélisme des formes ne concerne pas les procédures facultativement suivies (CE, 5 juill. 1950, Synd. nat. administrateurs colonies : Rec. CE 1950, p. 415. – CE, 15 févr. 1961, L. et a. : Rec. CE 1961, p. 915. – CE, 16 janv. 1991, Féd. nat. assoc. usagers transports : Dr. adm. 1991, comm. 154. – CE, 9 juill. 1997, n° 183880 , Office publ. communautaire HLM Saint-Priest : Juris-Data n° 1997-051415 ).

119. – Parallélisme des formes et des procédures – Selon une ligne de conduite jurisprudentielle (Odent, Contentieux administratif : Les cours de droit, p. 1829) de portée limitée mais utile, en l'absence de texte contraire, l'acte inverse à une mesure précédente ne peut être pris qu'en respectant les mêmes formalités que celles accomplies lors de l'élaboration de l'acte initial. Par exemple, si une décision a été prise sur proposition de l'ensemble des propriétaires d'un lotissement, sa modification ne peut intervenir sur la proposition d'un seul de ces propriétaires (CE, 22 oct. 1965, G. : Rec. CE 1965, p. 548 ; D. 1966, jurispr. p. 417, concl. Bertrand).

Le parallélisme des formes ou des procédures n'a qu'un caractère supplétif et ne s'impose que lorsque plusieurs conditions sont simultanément réunies :

le parallélisme s'applique aux modalités légalement édictées et ne saurait être invoqué en cas de modification du texte imposant la formalité (CE, 2 janv. 1959, M. : Rec. CE 1959, p. 3. – CE, 15 févr. 1961, préc. supra n° 118 ). Mais, en dehors de l'application d'un texte, une autorité administrative est tenue de se conformer aux règles de procédure à caractère réglementaire qu'elle a elle-même édictées aussi longtemps qu'elle n'a pas décidé de procéder à leur abrogation (CE, 15 mai 2000, n° 193725 , Territoire Nouvelle-Calédonie c/ C.) ;

l'obligation de respecter le principe ne concerne que l'édiction de mesures contraires et de même nature que l'acte initial, modification, abrogation ou retrait, mais ne vise pas les projets de décision nouvelle (CE, sect., 15 mars 1974, Synd. nat. CGT-FO commerce int. : Rec. CE 1974, p. 188. – CE, 8 juill. 1988, Union nat. synd. médecins d'hôpitaux : Rec. CE 1988, p. 281) ou les refus de prendre une décision (CE, 15 oct. 1982, Ville Digne : Rec. CE 1982, p. 507 ; Dr. adm. 1982, comm. 390. – CE, 10 déc. 1993, R. : Juris-Data n° 1993-048359 ; Rec. CE 1993, p. 360 ; JCP G 1994, IV, p. 65 ; RFD adm. 1994, p. 203).

Le parallélisme ne s'applique pas davantage quand est prise une mesure dérogatoire à une procédure, telle une nomination au tour extérieur (CE, 23 févr. 1990, Assoc. membres inspection gale aff. soc. et a. et Assoc. gale administrateurs civ. : Juris-Data n° 1990-041490 ; Rec. CE 1990, p. 45 ; AJDA 1990, p. 566, note X. Prétot), et une formalité obligatoire pour satisfaire une demande ne l'est pas nécessairement pour la rejeter (CE, ass., 29 mars 1968, Sté lotissement plage de Pampelonne : Rec. CE 1968, p. 211, concl. Vught ; AJDA 1968, p. 335 ; RD publ. 1969, p. 320). Lorsque l'administration procède à une consultation qui n'est pas prévue par les textes, elle n'est pas obligée de suivre la même procédure pour les décisions ultérieures modifiant la mesure arrêtée ; ainsi dès lors qu'un projet de construction d'autoroute n'a pas à être soumis à la procédure de concertation prévue à l'article L. 300-2 du Code de l'urbanisme , il est possible d'apporter des modifications au projet adopté alors même que ce projet aurait facultativement donné lieu à cette concertation (CE, ass., 13 nov. 1998, n° 160260, n° 160543, n° 160725, Assoc. défense des intérêts des riverains du projet de l'autoroute A. 20 Brive-Montauban et a.). La solution est en principe opposée lorsque la consultation est obligatoire au moins s'il s'agit de modifications qui posent des questions nouvelles (a contrario, CE, ass., 23 oct. 1998, n° 169797, Union des féd . CFDT des fonctions publiques et assimilés [UFFA-CFDT]).

120. – En matière réglementaire, le parallélisme doit être respecté en cas de modification ou d'abrogation qui constituent des mesures de même nature que l'édiction du règlement initial (CE, sect., 22 déc. 1989, CCI Var : Juris-Data n° 1989-046928 ; Rec. CE 1989, p. 268 ; JCP G 1990, II, 21538 , note Fouquet). En ce qui concerne les mesures non-réglementaires, le parallélisme s'applique seulement si le respect des formalités suivies au cours de l'élaboration de l'acte initial conserve une utilité pour l'édiction de la mesure contraire. Ainsi la décision par laquelle il est mis fin aux fonctions d'un agent occupant un emploi à la discrétion du gouvernement ne nécessite pas de recourir aux mêmes formalités que sa nomination (CE, sect., 10 avr. 1959, F.-C. : Rec. CE 1959, p. 233 ; AJDA 1959, 1, p. 111 ; D. 1959, jurispr. p. 210, concl. C. Heumann. – CE, 14 mai 1986, n° 60852, n° 60853, n° 61573, R. et a. : Juris-Data n° 1986-600027 ; JCP G 1987, II, 20715 , obs. C. Gabolde). De même, les dispositions de l'article L. 123-8 du Code de l'urbanisme , en vertu desquelles l'acte déclaratif d'utilité publique d'une opération qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un POS doit être précédé de la consultation des collectivités concernées, ne font pas obligation à l'administration de procéder aux mêmes formalités lorsqu'elle entend abroger cet acte déclaratif (CE, 5 mai 1999, n° 192904, n° 192945, Assoc . "Saône-Rhin voie d'eau 2010", Comité de protection et d'aménagement du bassin versant de la Saône et du Doubs).

c) Dérogations

121. – Les formalités légales peuvent être omises ou imparfaitement satisfaites, sans irrégularité de la décision, si les circonstances l'excusent ou le justifient. Il ne peut s'agir que d'exceptions et le juge contrôle l'appréciation portée par l'autorité sur les éléments de fait qu'elle avance pour expliquer son comportement. Ces exceptions ne sont admises qu'en cas d'urgence ou de circonstances analogues rendant matériellement impossible l'accomplissement des formalités prévues.

122. – L'urgence d'une situation peut contraindre l'autorité à ne pas scrupuleusement respecter les formalités légales faute de temps (CE, 3 juin 1949, P. : Rec. CE 1949, p. 265. – CE, 24 janv. 1990, A. : Juris-Data n° 1990-640165 ; Rec. CE 1990, p. 13 ; AJDA 1990, p. 420, concl. M. de Saint-Pulgent ; Dr. adm. 1990, comm. 139 ; JCP G 1990, IV, p. 105). Le sens à donner à la notion d'urgence varie selon le texte prévoyant cette dérogation (les évolutions de la rédaction de l'ordonnance du 2 novembre 1945 modifiée en témoignent) et selon les matières : les circonstances qui dispensent de motiver les décisions administrativesentrant dans le champ d'application de la loi du 11 juillet 1979 ne sont pas celles justifiant le recours à la procédure d'expulsion "en urgence absolue" (O. Schrameck, concl. sur CE, 13 janv. 1988, Belkacem A. : AJDA 1988, p. 225), ou celles justifiant le recours à l'exécution d'office (J. Romieu concl. sur T. confl., 2 déc. 1902, Sté imm. Saint-Just : S. 1904, 3, p. 17, note M. Hauriou. – pour un exemple où l'urgence faisant obstacle au respect du contradictoire n'a pas été admise, CE, 16 oct. 1996, n° 167591, Épx B. et SARL Camping du Moulin des Ramades).

En cas d'urgence, même en dehors des prévisions des textes, ne constituent pas un vice susceptible d'entraîner l'annulation d'une décision administrative, l'absence d'envoi d'une mise en demeure préalable, pourtant imposé par les textes (CE, sect., 19 févr. 1982, P. :Juris-Data n° 1982-040460 ; Rec. CE 1982, p. 83) ou l'oubli de consultations obligatoires (CE, sect., 9 avr. 1976, SGEN : Rec. CE 1976, p. 198 ; AJDA 1977, p. 45 ; RD publ. 1977, p. 238. – CE, 25 mars 1994, A. : Juris-Data n° 1994-044401 ; Rec. CE 1994, p. 996 ; RD publ. 1995, p. 552).

De telles solutions ne peuvent se justifier que par un contrôle approfondi ou "normal" des circonstances invoquées par l'Administration pour passer outre aux formalités légales, notamment lorsqu'il s'agit de mesures de police limitatives des droits et libertés (par exemple en matière d'expulsion, CE, ass., 18 mars 1955, H. dit P. : Rec. CE 1955, p. 168), même si le contenu des mesures prises peut ne relever lui-même que d'un contrôle restreint (CE, 25 juill. 1985, D. : Rec. CE 1985, p. 225 ; AJDA 1985, p. 558, concl. B. Lasserre ; Rev. adm. 1985, p. 581, note B. Pacteau).

123. – De même que l'urgence constatée par le juge ou la proclamation de l'état de siège ou de l'état d'urgence soumise à des conditions particulières fixées par les textes, l'existence de circonstances exceptionnelles autorise l'application d'une légalité atténuée dispensant l'Administration, en cas de stricte nécessité, du respect des formalités même les mieux garanties (CE, 9 nov. 1945, Sté coopérative agr. "L'Union agricole" : Rec. CE 1945, p. 230. – CE, 16 mai 1947, C. : Rec. CE 1947, p. 205). Encore faut-il que la situation conduise à une réelle impossibilité d'observer les règles légales.

124. – Formalités matériellement impossibles – Même si la situation générale ne nécessite pas de recourir à des méthodes expédientes comme dans les cas précédents (encore que la formulation de certains arrêts permette des rapprochements avec les situations d'urgence ; par exemple, CE, 31 mai 1989, Sté corse pyrotechnie : Dr. adm. 1989, comm. 415), il se peut qu'une formalité ne puisse pas être respectée pour des raisons particulières, propres à l'espèce. L'omission de la formalité rendue impossible ne saurait, à elle seule, entraîner la nullité de l'acte pris à sa suite. Il est normal qu'il en soit ainsi lorsque les motifs empêchant l'accomplissement des formalités légales ne sont pas imputables à l'Administration (CE, 21, juin 1974, Sté d'études, promotion et réalisations immobilières SEPRIM : AJDA 1974, p. 533) ou lorsque l'accomplissement de la formalité a été rendu impossible par le requérant qui conteste la procédure administrative suivie à son encontre alors qu'il s'y est refusé ou opposé. C'est le cas lorsque celui-ci a refusé de se rendre à une convocation (CE, 1er févr. 1952, L. : Rec. CE 1952, p. 81) ou n'a pu être joint par l'Administration (CE, 28 mai 1948, R. : Rec. CE 1948, p. 239. – pour un abandon de poste rendant impossible le respect des droits de la défense, CE, 12 nov. 1975, P. : AJDA 1976, p. 319). Peut être comptée dans ces cas la jurisprudence selon laquelle non seulement les agents en congé de maladie n'ont pas à être notés (CE, sect., 31 janv. 1964, Ville Lyon c/ D. : Rec. CE 1964, p. 69 ; AJDA 1964, p. 374, note J.S.) mais encore leur notation est illégale (CE, 5 févr. 1975, Min. éduc. nat. c/ O. : Rec. CE 1975, p. 93).

125. – La procédure n'est pas viciée quand il a été impossible de procéder à une consultation obligatoire du fait de l'autorité qui refuse de désigner les membres de l'organisme à saisir (CE, sect., 12 oct. 1956, B. : Rec. CE 1956, p. 356 ; D. 1956, jurispr. p. 664, concl. M. Long. – CE, 23 déc. 1987, n° 55748, Min. urb . et log. c/ C.-B.), ou en raison du comportement des membres eux-mêmes (D. 28 nov. 1983, art. 15). La difficulté peut tenir à l'absence de quorum, conséquence de démissions concertées (CE, ass., 23 janv. 1931, R. : Rec. CE 1931, p. 31. – CE, sect., 3 mars 1939, D. : Rec. CE 1939, p. 135), d'absences, d'abstentions ou de refus répétés (CE, 16 nov. 1956, P. : Rec. CE 1956, p. 432. – CE, 17 mars 1965, M. : Rec. CE 1965, p. 179. – CE, 27 mai 1966, C. : Rec. CE 1966, p. 267. – CE, 14 nov. 1975, Synd. nat. ens. sup. : Rec. CE 1975, p. 571, concl. J. Théry. – CE, 18 mars 1981, Union gale féd. fonctionnaires CGT : Rec. CE 1981, p. 577. – V. aussi D. 28 nov. 1983, art. 10), mais aussi à des manœuvres tendant à repousser la réunion ou à empêcher de trouver une majorité (CE, sect., 12 nov. 1954, J. : Rec. CE 1954, p. 585. – CE, 1er mars 1957, Cne Port-Louis : Rec. CE 1957, p. 134. – CE, 15 juill. 1958, Ch. dptale synd. exploitants Eure : Rec. CE 1958, p. 440. – CE, ass., 21 avr. 1972, Synd. chrétien corps officiers police : Rec. CE 1972, p. 300 ; RD publ. 1973, p. 232, note Waline) ou au départ des membres assistant à la séance (CE, 8 juin 1962, Min. P et T c/ F. : Rec. CE 1962, p. 383).

126. – L'obligation de consulter un organisme prévue par un texte ne s'impose à l'administration qu'à compter soit de l'installation de cet organisme, soit de l'expiration du délai raisonnable de sa mise en place. Avant l'expiration de ce délai, la consultation doit être regardée comme une formalité impossible dont l'inaccomplissement n'entache pas d'illégalité les décisions nécessitant sa consultation (CE, 30 déc. 1998, n° 177854, Synd. nat. CGT-FO de l'ANPE ).

L'impossibilité peut résulter de l'absence de constitution de l'organe à consulter à la date où la décision devait être prise (CE, ass., 28 mai 1971, B. : Rec. CE 1971, p. 387. – CE, sect., 7 janv. 1972, Synd. nat. de l'enseignement supérieur : Rec. CE 1972, p. 28 ; D. 1972, jurispr. p. 479, note Peiser ; AJDA 1972, p. 295, note Fourrier. – CE, 5 mars 1976, T. : AJDA 1976, p. 198. – CE, 12 juin 1987, F. : Rec. CE 1987, p. 658), même si cette absence résulte du défaut d'intervention des mesures que le ministre était habilité à prendre pour constituer l'organe en cause (CE, 17 juin 1985, Synd. général éduc. nat. CFDT : Juris-Data n° 1985-42479 ; Rec. CE 1985, p. 471). Il en va de même en cas de changement rendant les textes antérieurs inconciliables avec les circonstances nouvelles (loi de nationalisation rendant impossible la composition d'un comité prévue par un texte antérieur, CE, ass., 30 oct. 1959, Cne Tignes : Rec. CE 1959, p. 558. – CE, 25 nov. 1992, SIVU Boé-le-Passage : Rec. CE 1992 p. 682 ; CJEG 1993, p. 233, concl. S. Daël) ou entraînant la disparition de l'organe à consulter (CE, 15 juill. 1953, Féd. nat. entreprises à commerces multiples : Rec. CE 1953, p. 273. – CE, 14 juin 1963, Synd. nat. pilotes de ligne : Rec. CE 1963, p. 807). Mais de telles situations ne créent pas systématiquement un vide juridique, par exemple, dans l'hypothèse où les compétences de l'assemblée disparue ont été en pratique transférées à un nouvel organisme. Dans ce cas, l'autorité doit procéder à la consultation de l'organisme ayant des compétenceséquivalentes et la décision est irrégulière à défaut de cette consultation(CE, sect., 13 juill. 1965, Min. P et T c/ M. : Rec. CE 1965, p. 424. – CE, 1er févr. 1993, n° 129463, Min. délégué santé : Juris-Data n° 1993-041258 ; JCP G 1993, IV, p. 94). Inversement, la décision est légale si l'autorité a respecté d'elle-même cette procédure présentant des garanties équivalentes à la procédure rendue impossible par les circonstances (CE, sect., 20 déc. 1968, Min. transp. c/ V. : Rec. CE 1968, p. 676).

127. – Comme en cas d'opposition à contrôle fiscal, il convient de vérifier qu'il y avait effectivement impossibilité pour l'Administration de respecter les formalités prévues (CE, 24 juill. 1953, M. : Rec. CE 1953, p. 391. – CE, 17 mai 1968, H. et Synd. autonome personnel expansion économique à l'étranger : AJDA 1968, p. 644. – CE, 21 juin 1974, SEPRIM, préc. supra n° 108 . – CE, 11 févr. 1981, C. : Rec. CE 1981, p. 84. – CE, 23 déc. 1981, Le C. : Rec. CE 1981, p. 571) et il appartient à l'Administration d'apporter la preuve des difficultés qu'elle a rencontrées (CE, 14 déc. 1951, M. : Rec. CE 1951, p. 595. – CE, 18 nov. 1959, Sté Sarpam : Rec. CE 1959, p. 930). Une proposition dont il est impossible de comprendre le sens ne constitue pas une formalité matériellement impossible et la décision arrêtée au vu d'une telle proposition est irrégulière (CE, 30 sept. 1991, n° 120618, Min. agr. et forêt c/ Union dptale synd. exploitations agr. Bouches-du-Rhône : Juris-Data n° 1991-046801 ; JCP G 1992, IV, p. 25). Certaines décisions de jurisprudence paraissent cependant favorables à la passivité de l'autorité quant aux mesures pouvant être prises face à de telles situations et semblent assimiler à une difficulté matériellement insurmontable, l'inutilité qu'il y aurait à respecter les règles légales du fait de circonstances particulières (en ce sens, CE, ass., 19 nov. 1948, R.-B. : Rec. CE 1948, p. 437. – CE, 13 janv. 1950, M. : Rec. CE 1950, p. 29. – CE, 4 févr. 1994, SGEN-CFDT : Rec. CE 1994, p. 970. – pour la consultation d'une personne dont l'animosité à l'égard du requérant a précédemment vicié la procédure, CE, 7 avr. 1995, N. : Juris-Data n° 1995-046808 ; Rec. CE 1995, p. 625).

2° Dénombrement des formalités sanctionnées

128. – Comme en matière électorale où le constat d'une irrégularité n'emporte pas systématiquement annulation du scrutin vicié, l'atteinte aux règles de forme et de procédure applicables n'entraîne pas nécessairement la nullité de l'acte vicié. Seule est sanctionnée la violation des règles de forme ou de procédure dites "substantielles" qui a pu avoir une incidence sur le sens et le contenu de la mesure édictée ou qui a restreint les garanties dont bénéficient les personnes concernées. La détermination par la jurisprudence de ce que sont les formalités substantielles, se fait, à la lumière des objectifs poursuivis lors de leur édiction, au coup par coup en tenant compte des circonstances de l'espèce.

a) Formalités non substantielles

129. – Certaines formalités, qui ne créent pas de garantie particulière pour les administrés, paraissent de nature accessoire et leur violation n'entraîne pas l'annulation de l'acte émis.

Constituent des formalités non prescrites à peine de nullité des actes administratifs, les délais purement indicatifs qui sont ceux le plus généralement prévus par les textes (CE, ass., 7 févr. 1947, Vve A. : Rec. CE 1947, p. 49. – CE, 5 déc. 1952, V. : Rec. CE 1952, p. 552. – CE, 5 mai 1961, Ville Lyon : Rec. CE 1961, p. 294. – CE, 23 oct. 1981, Synd. architecture : Rec. CE 1981, p. 388. – CE, 27 mars 1987, Ch. agr. Gironde : Dr. adm. 1987, comm. 297. – CE, 27 mai 1988, SA exploitatione carrières Saint-Avit : Rec. CE 1988, p. 220 ; Dr. adm. 1988, comm. 334). La lenteur dans l'accomplissement d'une procédure ou le retard mis à procéder aux formalités prescrites ne peut être utilement invoqué pour contester la légalité de la décision prise au terme de la procédure si les textes n'impartissent aux autorités aucun délai à peine de nullité pour statuer (CE, 5 juill. 1985, Sté Nobel PRB. explosifs : Dr. adm. 1985, comm. 435). Mais la distinction entre les délais purement indicatifs dont l'inobservation ne saurait exercer d'influence sur l'issue de la procédure et les délais prescrits à l'administration sous peine de nullité parce qu'édictant une garantie au profit des administrés est délicate (note critique de M. Waline ss CE, 10 juill. 1963, Hôpital-hospice G. Renon : RD publ. 1964, p. 440. – CE, 18 déc. 1991, Chane T. K. : Rec. CE 1991, p. 979 ; D. 1992, somm. p. 385, obs. P. Bon ; JCP G 1993, II, 22050 , note A. Bernard. – pour les délais de procédure prescrits à peine de nullité, par exemple, CE, 6 mars 1964, B. : Rec. CE 1964, p. 163. – CE, 1er juin 1979, SA Penot et B. : Rec. CE 1979, p. 251. – CE, 23 juin 1993, Min. solidarité, santé et protec. soc. c/ SARL "Clinique Chalet de Beaumont" : Rec. CE 1993, p. 562).

130. – Ne sont pas sanctionnées par la nullité de l'acte concerné, l'omission ou l'irrégularité des modalités particulières d'envoi postal des pièces ne présentant pas d'intérêt particulier, par exemple, l'envoi de demande de pièces complémentaires à un dossier administratif (CE, 29 oct. 1993, SCI Bréva : Rec. CE 1993, p. 1105). Cependant est regardée comme une formalité substantielle, la disposition imposant à l'administration de répondre par lettre recommandée ou télex aux demandes de renseignements des entreprises quant à l'emplacement de réseaux souterrains de télécommunication, dont la détérioration entraîne des poursuites pour contravention de grande voirie (CE, 16 févr. 1994, Entreprise Haefeli : Juris-Data n° 1994-040889 ; Rec. CE 1994, p. 1091 ; AJDA 1994, p. 562 ; JCP G 1994, IV, p. 123) et cette même solution s'applique aux notifications nécessitant de s'assurer que les personnes visées par une décision non réglementaire ont été jointes (par exemple, CE, 26 juill. 1985, Sté "Nouvelle clinique Beausoleil" : Rec. CE 1985, p. 231).

131. – Restent sans influence sur la légalité de la décision, les erreurs purement matérielles qui affectent la numérotation des pièces d'un dossier à communiquer (CE, 13 juill. 1963, Q. : Rec. CE 1963, p. 461) ou les visas des décisions administratives. Les omissions et erreurs qui entachent les visas sont, en règle générale, regardées comme ne viciant pas la légalité de l'acte dès lors qu'il s'agit d'erreurs qui n'affectent pas le contenu de la décision. Cela vaut pour :

les erreurs ou omissions concernant les textes dont il est fait application (CE, 10 janv. 1919, A. de C. : Rec. CE 1919, p. 11. – CE, 19 oct. 1934, K. : Rec. CE 1934, p. 935). L'erreur sur le texte visé peut être révélatrice d'une illégalité sanctionnée par ailleurs en tant qu'erreur de droit pour défaut de base légale (CE, 26 juin 1953, D. : Rec. CE 1953, p. 319) ou en tant que détournement de procédure (CE, 24 juin 1960, Sté Frampar et SARL Le Monde : Rec. CE 1960, p. 412 ; RD publ. 1960, p. 315, concl. Heumann) ;

les erreurs ou omission concernant la date d'adoption de l'acte(CE, 30 juin 1952, Sté Balenciaga : Rec. CE 1952, p. 340. – CE, 6 juin 1958, Féd. nat. ind. hôtelière : Rec. CE 1958, p. 313. – CE, 7 mai 1980, Houssel et Le Vacon : Rec. CE 1980, p. 211). L'erreur sur la date peut être substantielle si un changement de circonstances s'est produit entre la date visée et la date réelle(CE, 4 juin 1954, V. : Rec. CE 1954, p. 342, concl. Chardeau) ou si cette erreur est révélatrice d'une atteinte à la délimitation temporelle de la compétence du fait de l'expiration d'un délai impératif pour l'autorité (V. supra n° 73 ) ;

l'oubli des mentions des avis effectivement recueillis (CE, 13 janv. 1956, Assoc. administrateurs retraités cnes mixtes et services civ. Algérie : Rec. CE 1956, p. 13. – CE, 3 nov. 1967, de L. : Rec. CE 1967, p. 399. – CE, 21 juin 1968, L. et B. : Rec. CE 1968, p. 825. –CE, 15 févr. 1989, n° 82055 , N. : Juris-Data n° 1989-641172 ) ou des délégations accordées (CE, 23 févr. 1949, S. : Rec. CE 1949, p. 623. – CE, sect., 1er avr. 1955, D. : Rec. CE 1955, p. 595). Il n'est pas non plus nécessaire de faire précéder la signature par la mention de la délégation (CE, sect., 19 févr. 1993, B. : Juris-Data n° 1993-041272 ; Rec. CE 1993, p. 34 ; RFD adm. 1993, p. 403 ; JCP G 1993, IV, p. 122). La solution est évidemment différente si l'absence d'une mention dans les visas révèle l'omission d'une consultation exigée par les textes (CE, 11 mai 1979, Min. int. c/ Assoc. déf. propriétaires fonciers contre extension du grand Vesoul : Rec. CE 1979, p. 207).

132. – Plus généralement, de nombreuses règles de forme semblent relever plus de pratiques constantes que d'obligations juridiquement sanctionnées. Aucune règle générale ne fait de la forme écrite une condition de légalité des actes administratifs unilatéraux, pas plus d'ailleurs qu'une condition de validité des contrats (par exemple, CE, 20 avr. 1956, Épx B. : Rec. CE 1956, p. 167 ; D. 1956, jurispr. p. 433, note A. de Laubadère ; RD publ. 1956, p. 869, concl. M. Long, note M. Waline) et pas plus que les travaux préparatoires, la loi du 11 juillet 1979 qui prescrit la motivation écrite de certaines décisions n'exclut expressément l'existence de décisions prises sans écrit. Une décision peut tout aussi bien être verbale qu'implicite ou résulter de l'approbation portée sur un avis (CE, sect., 22 avr. 1955, Hospices Strasbourg : Rec. CE 1955, p. 207). Il en va autrement lorsqu'un texte impose, ne serait-ce qu'implicitement, le caractère écrit de l'acte, en subordonnant notamment sa légalité à une publication régulière (CE, 25 févr. 1948, B. : Rec. CE 1948, p. 92). Il n'existe pas davantage de règles imposant que les décisions soient rédigées en la forme décrétale en distinguant visas, motifs et dispositifs divisés en articles, même si cette présentation est pratique et largement utilisée.

b) Erreurs non substantielles en l'espèce

133. – Faisant prévaloir l'analyse concrète des circonstances propres au dossier sur le caractère formel des règles de procédure, la jurisprudence admet que l'inobservation de formalités prescrites peut n'être pas cause de nullité de la décision lorsqu'en l'espèce, les vices constatés n'ont pas affecté le sens et le contenu de l'acte. En conséquence, la violation d'une formalité tenue pour substantielle à une autre occasion peut être regardée comme constituant une irrégularité non substantielle au cas particulier. C'est le cas lorsque les personnes protégées par les règles de forme et de procédure n'ont pas été en fait privées des garanties auxquelles elles avaient droit (CE, sect., 15 juill. 1964, St. : Rec. CE 1964, p. 406). Ainsi, le raccourcissement illégal de la durée d'une enquête publique d'expropriation ne vicie pas la procédure suivie si les propriétaires concernés n'ont pas été empêchés de présenter leurs observations(CE, 29 juin 1990, P. : Juris-Data n° 1990-644006 ; Rec. CE 1990, p. 818 ; JCP G 1991, II, 21602 , note Bernard) et l'absence d'indication à une personne, devant se présenter à une commission consultative, qu'elle peut bénéficier de l'aide juridictionnelle ne constitue pas une irrégularité substantielle si l'avis émis par la commission lui est favorable (CE, 31 juill. 1996, B. : Juris-Data n° 1996-050890 ; RFD adm. 1996, p. 1049). Les exemples suivants permettent de saisir ce que peuvent être ces circonstances qui ne sont pas toujours explicitées dans les arrêts :

irrégularité d'une enquête couverte par le fait que les intéressés ont en réalité pu valoir leurs observations (CE, 4 juill. 1952, D. : Rec. CE 1952, p. 362) ;

irrégularité de la composition d'une commission administrative paritaire sans influence dès lors que le ministre n'a pas suivi l'avis facultatif rendu par la commission (CE, 6 nov. 1957, Synd. chrétien agents min. reconstruction : Rec. CE 1957, p. 582) ;

omission qui n'empêche pas les intéressés d'être correctement informés (CE, 8 mai 1963, Cts S. : Rec. CE 1963, p. 275) ;

présence irrégulière dans un dossier de la mention d'une condamnation amnistiée, mais qui n'a pas été retenue pour motiver la décision (CE, 4 déc. 1964, C. : Rec. CE 1964, p. 602) ;

défaut de mention de l'urgence nécessaire pour fonder une mesure, dès lors que cette circonstance était patente (CE, 3 févr. 1965, Vve S. : Rec. CE 1965, p. 69) ;

irrégularités commises dans la communication de son dossier à un fonctionnaire sans influence compte-tenu des dates auxquelles elles ont été commises (CE, 3 déc. 1971, B. : Rec. CE 1971, p. 737 ; AJDA 1972, p. 115, note H. Maisl) ;

mention irrégulière dans le dossier d'un fonctionnaire de ses opinions politiques dès lors que celles-ci sont de notoriété publique (CE, sect., 8 juin 1962, Min. P et T c/ F. : Rec. CE 1962, p. 382 ; AJDA 1962, p. 418 ; D. 1962, jurispr. p. 492, note Dubouis. – V. aussi note critique R. Chapus, Droit administratif général : t. II, 7e éd., p. 219) ;

absence d'affichage au voisinage de l'installation envisagée de l'avis d'enquête préalable à la réalisation d'ouvrages et de travaux alors que l'enquête a été précédée d'un important effort d'information et que la population y a répondu massivement (CE, 18 déc. 1996, n° 156270, n° 156543, SA Omya et a. : Juris-Data n° 1996-051309 ; Dr. adm. 1997, comm. 94) ;

absence sur le procès-verbal d'ouverture des plis, des variantes des offres dès lors que celles-ci ont été prises en compte par la commission d'appel d'offres (CE, 6 juin 1997, n° 154564 , préfet Morbihan c/ Cne Guilliers : Juris-Data n° 1997-050406 ; Dr. adm. 1997, comm. 274).

c) Formalités substantielles

134. – D'une façon générale, les formalités prévues par une loi ont un caractère substantiel ; ainsi lors de l'élaboration des ordonnances de l'article 38 de la Constitution, doivent être effectuées les consultations prévues par des dispositions de nature législatives alors même qu'elles n'auraient pas été prévues par la loi d'habilitation (CE, 27 avr. 1998, n° 185645, n° 185675, n° 185693, n° 185695, Conféd . synd. médicaux français et a.). De même, présentent un caractère substantiel :

le délai d'un mois dont le préfet dispose pour demander des renseignements complémentaires à l'auteur d'une demande d'autorisation de création, de transformation ou d'extension d'établissements privés (CE, sect., 30 oct. 1998, n° 155137, Épx C.) ;

l'obligation de notifier à la Commission des Communautés européennes les projets tendant à instituer ou à modifier un régime d'aide instituée par l'article 93 du Traité de Rome (CE, 6 nov. 1998, n° 171576, Comité national interprofessionnel de l'horticulture florale et ornementale et des pépinières [CNIH]).

Plus largement, la plupart des formalités prévues par un texte, même réglementaire, sont considérées comme substantielles. Il en est ainsi des dispositions relatives :

aux modalités particulières assurant l'information préalable et la contradiction des intéressés, en dehors même du champ d'application du principe général du droit (CE, 26 juin 1987, Féd. action nat. et européenne : Juris-Data n° 1987-646077 ; Rec. CE 1987, p. 235 ; LPA 31 juill. 1987, note B. Pacteau ; AJDA 1987, p. 679, note X. Prétot. – CE, 20 janv. 1989, S. : Rec. CE 1989, p. 27. – CE, avis, 12 nov. 1995, C. : Rec. CE 1995, p. 421 ; Dr. adm. 1996, comm. 35 ; RFD adm. 1996, p. 166. – TA Lyon, 18 oct. 1994, D. : Rec. CE 1994, p. 709. – D. 28 nov. 1983, art. 8) ;

à la demande et à la formulation des avis, dans la mesure où les règles relatives aux consultations paraissent toujours constituer une formalité nécessaire à l'information de l'autorité, même si celle-ci n'est pas obligée de se conformer au sens de l'avis émis(par exemple, CE, 1er juin 1973, Synd. nat. personnel navigant commercial et a. : Rec. CE 1973, p. 388. – CE, 21 oct. 1992, C. :Juris-Data n° 1992-600443 ; Rec. CE 1992, p. 732 ; JCP G 1992, IV, p. 342. – CE, 19 mai 1995, Sté Clamardis : Rec. CE 1995, p. 625. – CE, 5 avr. 1996, J. : Dr. adm. 1996, comm. 217, obs. G. Teboul) et même dans le cas de décision implicite (CE, sect., 12 oct. 1956, B. : Rec. CE 1956, p. 356 ; D. 1956, jurispr. p. 664, concl. Lasry. – CE, sect., 19 janv. 1973, Min. dév. ind. et scientifique c/ Le V. : Rec. CE 1973, p. 45) ;

aux propositions ou rapports préalables, même si, comme pour les avis non conformes, l'autorité n'est pas obligée d'adopter les propositions émises (CE, ass., 11 mai 1973, S. : Rec. CE 1973, p. 344. – sur la distinction entre proposition et avis, M. Hecquard-Théron, note ss CE, sect., 17 janv. 1992, SCI Château Coutet et a. : AJDA 1992, p. 438). Le juge vérifie en conséquence et selon les dispositions applicables la rédaction, la lecture d'un rapport motivé ou la désignation d'un rapporteur (CAA Lyon, 23 févr. 1990, S. : Rec. CE 1990, p. 994 ; JCP G 1990, IV, p. 24. – V. aussi CE, 23 nov. 1994, n° 161076, Assoc. Expressions maghrébines au féminin : Juris-Data n° 1994-047742 ; JCP G 1995, IV, p. 33. – CE, ass., 14 avr. 1995, Caisse autonome retraite médecins fr. : Juris-Data n° 1995-046831 ; Rec. CE 1995, p. 181 ; JCP G 1995, IV, n° 2546 ). Devant la commission de suspension du permis de conduire, il doit ainsi être donné lecture du rapport relatif aux infractions commises avant d'entendre le conducteur poursuivi(CE, 7 oct. 1994, C. : Rec. CE 1994, p. 429 ; Dr. adm. 1994, comm. 666 ; RFD adm. 1994, p. 1245). De même, la circonstance qu'un ministre n'a pas été associé à l'élaboration d'un décret qui devait, en vertu d'un texte exprès, être pris "sur son rapport", emporte l'annulation du décret (CE, ass., 14 avr. 1995, Caisse autonome retraite médecins fr., préc.) ;

aux délais prescrits à peine de nullité (V. supra n° 129 ).

135. – Ainsi, malgré la distinction entre formalités substantielles et non substantielles, d'une façon générale, l'Administration est tenue de suivre les règles de procédure. À l'inverse, dans leur grande majorité, les règles de forme sont regardées comme des usages dont la violation n'emporte pas systématiquement la nullité de l'acte vicié. Hormis la motivation dont le respect est désormais prescrit, pour certaines décisions, par la loi du 11 juillet 1979, les autres règles de forme peuvent être aisément contournées.

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Voir la bibliographie citée supra Fascicule 1140.

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