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d’information 2000 > Bulletin d’information
n° 518 du 15/07/2000

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Bulletin d'information n° 518 du 15/07/2000

COMMUNICATIONS

JURISPRUDENCE

DOCTRINE

> Réunion des premiers
présidents de Cour d'Appel

COMMUNICATIONS

Réunion des premiers présidents de Cour d'Appel

- Le rôle du Premier Président de cour d'appel
en matière disciplinaire

Intervention
de M. Vincent LAMANDA, Premier Président de la
cour d'appel de Versailles :
"Les plaintes des justiciables
à la première présidence de la cour d'appel de
Versailles"

Intervention
de M. Christian
COSTE, Sous-directeur de la magistrature de la
direction
des services judiciaires : "Plaintes des
justiciables & fautes disciplinaires des magistrats - Évolutions
et Tendances"

Intervention
de M. François FELTZ, Inspecteur des services
judiciaires : "L'enquête dite "disciplinaire""

Intervention
de M. Daniel COQUEL, Sous-directeur des greffes de
la direction des services
judiciaires : "La déontologie des
fonctionnaires des services judiciaires"

- La saisine pour avis de la Cour de
Cassation

Exposé
de M. Jean BUFFET, Président de la deuxième
chambre civile de la Cour de Cassation

- L'accès aux bases documentaires des arrêts
de la Cour de Cassation et des cours d'appel

Communication
de M. Yves Rabineau, Inspecteur des services
judiciaires

LES PLAINTES DES JUSTICIABLES A LA
PREMIÈRE PRÉSIDENCE DE LA COUR D'APPEL DE
VERSAILLES

Intervention de M. Vincent LAMANDA,

Premier Président de la cour d'appel de Versailles

Toutes les plaintes des justiciables reçues à la première présidence de
la cour d'appel de Versailles font l'objet d'un enregistrement et d'un
suivi particulier. Elles constituent un indicateur utile et fournissent un
moyen de découvrir des dysfonctionnements qui, sinon, risqueraient de
passer inaperçus.

En trois ans, de 1997 à 1999, 350 requêtes, émanant de
301 personnes différentes, ont été répertoriées à la première présidence,
auxquelles il convient d'ajouter 9 assignations de l'État
en responsabilité pour faute, soit un total d'environ 120 plaintes
par an, soit encore une moyenne d'à peu près une dizaine
par mois.

Compte tenu de la part de la cour d'appel de Versailles dans l'ensemble
judiciaire français, et sauf à démontrer que cette cour serait
anormalement exemplaire, ces chiffres contredisent à l'évidence
l'assertion, parue dans la presse, selon laquelle le ministère de la
Justice recevrait vingt mille plaintes par an à propos du fonctionnement
des juridictions.

I - Analyse des plaintes des
justiciables.

Sur les 350 requêtes reçues en trois ans, 58, soit 16% de l'ensemble,
procédaient d'avocats. Le reste provenait sans intermédiaire de
justiciables.

41 (environ 12% du total) étaient manifestement le fait de
déséquilibrés. A eux seuls, huit d'entre eux ont été les auteurs de 36 de
ces 41 requêtes. Au nombre de treize, les déséquilibrés, avérés tels par
la simple lecture de leur courrier, n'ont représenté que 4% de tous les
signataires des lettres enregistrées.

Les 9 assignations ont évidemment été rédigées par des avocats.

A - Les requêtes

Elles peuvent être classées selon leur destinataire et selon leur
objet.

1°) La répartition des requêtes suivant leur destinataire:

En trois ans, 117 requêtes ont été transmises par la
Chancellerie et 233 ont été reçues directement à la cour.
D'autres plaintes sont parvenues dans les juridictions du premier degré
sans que la cour en soit alors informée.

a) les requêtes transmises par la Chancellerie

Les plaintes des justiciables envoyées au Garde des Sceaux sont
réparties par le cabinet du ministre entre la direction des affaires
civiles et celle des services judiciaires qui, elles aussi, en reçoivent
directement par ailleurs.

Traditionnellement, la direction des affaires civiles adresse les
plaintes qui concernent le déroulement dune affaire civile aux seuls
parquets généraux. A Versailles, le parquet général les retransmet à la
première présidence qui traite le dossier.

S'agissant de la direction des services judiciaires, les dossiers sont
confiés soit au bureau du fonctionnement des juridictions, lorsqu'ils
concernent la marche d'un service ou dune juridiction, soit au bureau des
affaires générales des magistrats, lorsque la plainte vise le comportement
d'un magistrat en particulier, soit à la sous-direction des greffes,
lorsqu'il apparaît que le fonctionnement d'un greffe est en cause. Enfin,
si la plainte est de nature à entraîner la mise en cause de la
responsabilité de l'Etat, elle est confiée au bureau du statut des
magistrats et du contentieux des services judiciaires.

Le bureau des affaires des magistrats fait parvenir les requêtes, sous
simple timbre, au premier président si un magistrat du siège est en cause,
au procureur général si le magistrat concerné appartient au parquet. La
sous-direction des greffes, le bureau du fonctionnement des juridictions
et le bureau du statut des magistrats et du contentieux des services
judiciaires les envoient systématiquement sous double timbre.

Depuis peu, l'inspecteur général des services judiciaires, quand il est
personnellement destinataire dune plainte, la fait parvenir directement,
selon le cas, au premier président ou au procureur général de la cour
d'appel concernée, sans passer comme avant par la direction des services
judiciaires ou celle des affaires civiles.

b) les requêtes reçues directement à la cour

Elles sont adressées au président de la juridiction du second degré,
perçu, à juste titre, comme responsable du bon fonctionnement de la
justice dans son ressort.

Les avocats privilégient la saisine du premier président . Sur les 58
requêtes d'avocats, 42 ont été destinées au premier président et seulement
16 au Garde des Sceaux.

c) les requêtes adressées aux présidents des juridictions du premier
degré

Une étude rapide, portant sur la seule année 1999, montre que les
présidents des quatre tribunaux de grande instance du ressort ont été
destinataires, l'an passé, de 116 requêtes (46 à Nanterre, 26 à
Versailles, 20 à Pontoise, 24 à Chartres), c'est-à-dire à eux tous réunis
d'un nombre équivalent à celui des plaintes enregistrées au cours de cette
période à la première présidence. Il est très vraisemblable que nombre
d'entre elles recouvraient exactement les mêmes faits.

Les présidents des trois tribunaux de commerce demeurés en fonction ont
affirmé n'avoir reçu aucune plainte en 1999.

Il na pas été possible de recenser les requêtes qui pourraient avoir
été adressées directement aux 24 tribunaux d'instance et aux 14 conseils
de prud'hommes du ressort.

2°) la répartition des requêtes suivant leur objet :

Après exclusion des 41 requêtes émanant de déséquilibrés, il a été
traité en 3 ans, à la première présidence de la cour d'appel de Versailles
309 requêtes cohérentes : 138 ne
mettaient pas en cause un service judiciaire (demande de renseignements,
de fixation prioritaire, d'aide juridictionnelle, de remise en liberté,
etc.) et 171 (55%) concernaient le fonctionnement des
juridictions.

a) les plaintes relatives au fonctionnement des juridictions

Sur les 171 requêtes concernant le fonctionnement des juridictions,
45 n'étaient pas de nature à mettre réellement en cause
la responsabilité de l'État :
- 6 étaient relatives au
comportement d'un auxiliaire de justice,
- 19 contestaient la teneur
dune décision,
- 18 critiquaient injustement le comportement d'un
magistrat (par exemple, il a été reproché à un juge d'avoir à l'audience
serré la main de l'avocat de son adversaire venu se présenter à lui, ou
d'avoir refusé une demande de renvoi, ou encore d'avoir statué en
l'absence dune des parties régulièrement convoquée),
- 2 se plaignaient
à tort des délais de procédure ( par exemple, un délai de convocation de
trois mois a été jugé excessif).

b) les plaintes fondées

126 requêtes mettaient en cause, à juste titre, le
fonctionnement des juridictions :

76 étaient relatives à des retards de
délibéré :
- 54 imputables à des magistrats professionnels,
-
21 imputables à des conseillers prud'hommes,
- 1 imputable à un
magistrat consulaire.

34 dénonçaient des retards de procédure :
- 27
imputables à une juridiction de droit commun,
- 5 imputables à une
juridiction prud'homale,
- 2 imputables à une juridiction
consulaire.

3 concernaient le comportement relationnel de
magistrats professionnels (2 juges d'instruction et 1 vice-président) à
l'égard d'avocats.

3 visaient un dysfonctionnement procédural avéré.

10 se rapportaient à un dysfonctionnement du greffe
(erreur ou retard excessif dans une répartition de saisies des
rémunérations du travail, par exemple).

B - Les assignations

De 1997 à 1999, la première présidence a traité 9 assignations de
l'État.

Trois assignations ont fait l'objet d'un rapport concluant à
l'existence dune faute lourde de nature à engager la responsabilité de
l'Etat :

- 1 pour des placements financiers hasardeux ordonnés en outre à tort
par un juge des tutelles,

- 1 pour la carence d'un juge des tutelles dans la tenue de ses
dossiers,

- 1 pour le comportement discriminatoire d'un greffier en chef à
l'égard d'un auxiliaire de justice.

Six assignations ont fait l'objet d'un rapport concluant au rejet de la
demande d'indemnisation présentée contre l'État, en l'absence de faute
lourde, de préjudice ou de lien de causalité.

Il - Procédure d'examen des plaintes par la première
présidence

Toute plainte ou requête fait l'objet d'un accusé de réception dans les
deux jours avant d'être instruite.

Toutefois, la plainte émanant manifestement d'un déséquilibré est
classée sans suite.

A - L'examen des plaintes

Sil s'agit dune plainte qui vise en réalité un service ne relevant pas
du premier président, l'accusé de réception lui précise l'autorité
compétente.

Si la requête tend à obtenir une date d'audience rapprochée, elle est
transmise à toutes fins au magistrat concerné.

Si la plainte tend à obtenir la réformation dune décision
juridictionnelle, un courrier d'information sur les voies de recours est
adressé au requérant.

Si la plainte concerne le fonctionnement d'un service ou dune
juridiction, elle est communiquée au chef de la juridiction concernée avec
une demande de rapport circonstancié dans un délai compris, selon le cas,
entre quinze jours et un mois. A l'expiration de ce délai, un rappel est
automatiquement fait à la juridiction qui n'aurait pas encore répondu.

B - La suite donnée aux plaintes

Dans le cas où la plainte apparaît sans fondement, le dossier est
classé sans suite, éventuellement après une réponse au plaignant ou à la
Chancellerie quand elle la exigé.

Dans le cas, en revanche, où la plainte se révèle fondée, il est
demandé au chef de la juridiction de prendre les mesures nécessaires pour
mettre fin au dysfonctionnement. Il en est de même pour les
assignations.

Dans l'hypothèse particulière où le comportement d'un magistrat du
siège est mis en cause à bon escient, il en est tenu compte dans son
évaluation.

Ainsi, deux juges ont été exclus de la liste des magistrats présentés
au tableau d'avancement, un autre a vu son rang de présentation fortement
reculé.

Des plaintes dirigées contre un juge d'instance ont aussi donné lieu à
un avertissement, puis à une demande de poursuites disciplinaires.

Une requête a occasionné une mise en demeure solennelle à un juge
d'instruction d'avoir à modifier son comportement, faute de quoi un
avertissement lui serait délivré.

De façon générale, à Versailles, un avertissement n'est prononcé
qu'après une mise en garde officielle demeurée infructueuse et pour des
retards chroniques ou des comportements que leur persistance rend
intolérables.

Pour ne pas provoquer d'actions mettant en cause la responsabilité de
l'Etat, aucun courrier reconnaissant l'existence d'un dysfonctionnement du
service n'est adressé au justiciable. Il peut être indiqué au plaignant
que le délibéré qui le concerne a été rendu, ou lui être précisé la date à
laquelle son affaire a pu être ou sera examinée, en spécifiant qu'il
s'agit de la première date utile.

Éventuellement, il est mentionné la faculté d'obtenir, sous certaines
conditions, une date d'audience rapprochée.

En trois ans, 350 plaintes ont donc été reçues à la première présidence
concernant le fonctionnement des 48 juridictions du ressort de la cour
d'appel de Versailles qui, durant ces trois mêmes années, ont rendu un
total cumulé de plus de cinq cent mille décisions.

Sur ces 350 plaintes, 57, soit 16% ont été justifiées par la
faute d'un juge professionnel : 54 par des retards dans les
délibérés, 3 par des comportements à l'audience ou lors d'un
interrogatoire d'instruction. Mais, seulement 5 juges, toujours
les mêmes, sont à l'origine des 54 dénonciations de retard dans
les délibérés. Les 3 comportements inadmissibles sont imputables à 3
magistrats du même tribunal dont les membres sont réputés entretenir des
rapports tendus avec le barreau.

Les deux assignations démontrant la faute d'un magistrat concernaient
deux juges d'instance: l'un avait été révoqué antérieurement pour d'autres
faits; l'autre est compris dans les cinq juges cause des plaintes
justifiées.

Sur un effectif de plus de 300 magistrats du siège, seuls en définitive
8 d'entre eux ont été concernés en trois ans, soit 2,5% de l'effectif
global, ce qui est tout à la fois proportionnellement peu et relativement
beaucoup, s'agissant de juges professionnels.

Pour les manquements caractérisés aux devoirs du magistrat qui relèvent
à l'évidence du domaine disciplinaire ou qui s'expliquent par des
problèmes de santé ayant vocation à être soumis au comité médical, la
situation est relativement simple.

Ce sont les insuffisances professionnelles involontaires (incapacité à
décider, à utiliser ses connaissances juridiques, à s'organiser dans son
activité, à faire face à une masse importante de travail) qui soulèvent en
réalité difficulté.

Il existe une pratique consistant à taire les défauts constatés pour
pouvoir plus facilement se défaire, au besoin en avancement, d'un
magistrat inefficace: c'est la technique dite du "coup de pied
ascensionnel".

Seules, des attitudes harmonisées permettront de mettre fin à ces
abus.

A la disposition de ceux qui jouent loyalement le jeu de la vérité dans
l'évaluation, ne restent en principe que la possibilité de conseiller au
magistrat déficient des formations appropriées ou l'éventualité de le
cantonner au sein de sa juridiction dans un service marginal, solution
insatisfaisante à tous égards.

Il nous faut dés lors réfléchir ensemble sur les éventuels dispositifs
à mettre en oeuvre pour décharger correctement d'activités
juridictionnelles, exposées par principe, les collègues non amendables,
dont il importerait au préalable dévaluer le nombre exact sur l'ensemble
des juridictions françaises. Il conviendrait en outre que des moyens
nouveaux permettent parallèlement d'éviter aux bons magistrats qui
constituent la quasi-totalité du corps judiciaire, d'en supporter les
conséquences.

Haut
de page

PLAINTES DES JUSTICIABLES & FAUTES

DISCIPLINAIRES DES MAGISTRATS

Évolutions et Tendances

Intervention de M. Christian
COSTE,

Sous-directeur de la magistrature de la direction des services
judiciaires

Introduction

I - L'exigence de qualité du service
rendu par la justice agit sur les plaintes des
justiciables

A - Les plaintes" médiatisées" : l'intervention du Médiateur de la
République

B - Les mises en cause du dysfonctionnement de la justice

C - Le traitement des plaintes à la sous-direction de la
magistrature

II - L'évolution des règles
déontologiques applicables aux magistrats

A - La faute disciplinaire tend à investir les champs qui lui sont
étrangers

L'avertissement

La maladie mentale de l'agent

La vie privée

Les actes juridictionnels

B - Les nouveaux contours de la faute disciplinaire

La faute disciplinaire proche de la faute pénale

Les devoirs liés à l'exercice de certaines fonctions sont soulignés

La qualité de chef de juridiction

Le juge d'instruction

Les magistrats du parquet

L'obligation de réserve et l'exigence d'impartialité

Conclusion

Introduction

L'observation de l'évolution du monde économique fait apparaître qu'un
des facteurs essentiels de la performance dune organisation est la qualité
de ses produits et de ses services. Clients et usagers en sont soucieux,
et l'expriment avec force au travers des mouvements consuméristes. En même
temps l'entreprise prend conscience que l'amélioration continue de la
qualité est indispensable pour atteindre et maintenir une bonne
performance économique. Les institutions publiques et les administrations
se fixent le même objectif, répondant aux attentes convergentes du
consommateur/usager/administré/citoyen.., et justiciable le cas
échéant.

La recherche d'un "management de la qualité" (qui s'exprime dans une
norme internationalement partagée, qualité ISO 9000-) repose sur quelques
principes simples:

- l'entreprise ou l'institution réalise et maintient la qualité de ses
services afin de satisfaire en permanence les besoins exprimés ou
implicites de l'acheteur ou de l'usager.

- l'entreprise ou l'institution donne confiance à ses responsables et à
ceux auxquels elle doit rendre compte en justifiant de ce que la qualité
visée est atteinte et maintenue.

- l'entreprise ou l'institution donne confiance à l'acheteur ou à
l'usager en ce que la qualité visée est, ou sera, atteinte et le service
fourni.

- cet engagement peut être contractualisé et entraîner une
responsabilité financière en cas de mauvaise exécution.

La justice, dès lors quelle abandonne son statut symbolique de pouvoir
régalien pour être considérée comme un service public, fait l'objet de
pressantes sollicitations concernant son fonctionnement. Les procédures,
comme les agents qui les diligentent, tombent dans le statut de droit
commun dune exigence de qualité relative à l'obligation de moyen comme à
l'obligation de résultat. Comme les autres services publics, la justice
doit rendre compte de la qualité de ses processus et de ses
résultats. Pas seulement lors de ses audiences de rentrée, mais à tout
moment et à un public qui va du plaignant d'habitude jusqu'à la
représentation nationale, dont c'est précisément la mission de contrôler
les administrations.

Les plaintes, dont la croissance est spectaculaire dans la période
récente, sont une manifestation significative de cette exigence nouvelle
qui appelle parallèlement une réflexion sur la responsabilité des
magistrats et agents du service public de la justice.

L'exigence de la qualité du service rendu par la justice agit
sur les plaintes des justiciables (I) et fait évoluer les standards
déontologiques applicables aux magistrats (II).

I - L'exigence de qualité du
service rendu par la justice agit sur les plaintes des
justiciables

Le Garde des sceaux reçoit plusieurs dizaines de milliers de lettres
(44500 en 1999) qui sont traitées par le Cabinet et les directions. Les
contenus sont mêlés : des lettres mettant en cause la justice en
général, des plaideurs insatisfaits de leur affaire traitée trop lentement
ou dont la décision ne leur convient pas, ou qui ont un grief contre un
avocat ou un auxiliaire de justice, des dénonciations ou des mises en
cause de magistrats. Selon leur objet elles suivent des circuits variés et
font intervenir des services différents.

A - Les plaintes" médiatisées" :
l'intervention du Médiateur de la République

Le médiateur de la République examine les litiges opposant une personne
physique ou morale au service public de la justice, sans intervenir dans
l'activité judiciaire proprement dite. Le Médiateur de la République est
ainsi compétent pour tout ce qui relève des tâches administratives
exercées par les juridictions : nationalité, état civil, aide
juridictionnelle, etc... De même, il intervient en cas de
dysfonctionnement du service public. Comme le rappelle le rapport annuel
1999, il lui arrive d'appeler ponctuellement l'attention de la ministre de
la Justice sur la situation particulièrement inquiétante de telle ou telle
juridiction et la nécessité d'envisager un renforcement de ses moyens au
moment de l'affectation des magistrats et fonctionnaires du greffe
nouvellement recrutés.

Pour instruire les réclamations traitées dans le secteur justice, le
Médiateur de la République interroge dans un premier temps le service ou
le professionnel. Le cas échéant, il consulte par l'intermédiaire de son
correspondant ministériel, l'inspecteur général des services judiciaires,
les chefs des cours d'appel ou les autorités ordinales avant d'engager une
médiation avec l'agent judiciaire du Trésor ou la compagnie d'assurance du
professionnel concerné notamment s'il s'agit d'avocats ou de notaires (cf
rapport 99, p. 119).

Le domaine "justice" représente en moyenne environ 5% de l'activité du
médiateur et 4% de l'activité des délégués départementaux. Pour les seules
réclamations reçues par le médiateur, la croissance a été de 50% entre 97
et 98 (de 3,6% à 5,4%).

Affaires traitées à la Médiature et par les délégués départementaux

Source : http://www.mediateur-de-la-republique.fr/mediatio/images/stat2.gif

B - Les mises en cause du dysfonctionnement de
la justice

Sont orientées vers la direction des services judiciaires, puis à la
sous-direction de la magistrature et à son bureau du contentieux, les
plaintes qui mettent en cause les dysfonctionnements de la justice, chaque
fois qu'une demande d'indemnisation du préjudice matériel ou moral est
formulée.

Lorsqu'elles se traduisent par un dossier contentieux devant une
juridiction judiciaire, elles invoquent le principe de responsabilité de
l'art L.781-1 du COJ:

"L 'État est tenu de réparer le dommage causé par le fonctionnement
défectueux du service de la justice. Cette responsabilité n 'est engagée
que par une faute lourde ou par un déni de justice."

La responsabilité de l'État prévue à l'art. L. 781-1 du COJ ne se
limite pas aux seuls actes des magistrats, mais s'étend à l'ensemble des
actes relatifs à l'exécution du service public de la justice, en
particulier activités de greffe et des collaborateurs du service public de
la justice.

Ce régime qui a succédé en 1972 au système complexe et inusité de la
"prise à partie" met en avant la responsabilité directe de l'État, mais
seulement en cas de faute lourde ou déni de justice.

Le contentieux des dysfonctionnements judiciaires est en forte
croissance. De 1989 à 1992, seulement 15 procédures avaient été engagées
sur ce fondement. De 1993 à 1998, 161 décisions ont été rendues dont 28 de
condamnation pour un montant de 5 819 484 F.

On notera que les décisions de condamnation sur la base de l'art. 781-1
représentent 10% du nombre total de condamnations de l'État, mais 28 % du
montant total des condamnations, imputée sur les propres crédits du budget
de la justice (chap. 37 91).

La jurisprudence tend désormais à considérer le retard anormal mis par
une juridiction à rendre sa décision comme un mauvais fonctionnement de la
justice, un manquement de l'État à son devoir de protection
juridictionnelle du justiciable. C'est ainsi que le tribunal de grande
instance de Paris a condamné l'État en novembre 1997 à verser la somme de
50.000 F pour réparer le préjudice moral résultant d'un délai d'appel
annoncé à 40 mois dans le cadre dune affaire prud'homale. La cour d'appel
de Paris a ramené l'indemnisation à la somme de 20.000 F en confirmant le
jugement en son principe. D'autres instances sont en cours qui amènent a
proposer des indemnisations amiables pour les requêtes jugées recevables
par la cour européenne des droits de l'homme.

Le projet de réforme prévoit la possibilité de mise en cause de la
responsabilité de l'État en cette matière pour "faute simple", comme c'est
déjà le cas en matière de tutelles (art 473 du Code civil), qui relève de
la compétence du bureau du contentieux de tenue du livre foncier ou même
sans faute en matière d'indemnisation de la détention provisoire et pour
les condamnations révisées (art. 149 du CPP et 626 du CPP). Cette
évolution a affecté récemment les services fiscaux (CE, sect. 27 juillet
1990, Bourgeois), l'hôpital (CE, Ass, 10 avril 1992 Époux V.) et les
activités de contrôle (CE Ass, 9 avril 1993 MM. D, G, B).

Un certain nombre de dossiers font l'objet de
transactions. En 1999, 139 dossiers de requêtes amiables
ont été ouverts, 131 terminés. 18 ont fait l'objet de transaction pour un
montant de 301.576 FF. L'augmentation par rapport à 98 est de plus de
100%.

Mais au delà de la responsabilité, la plus ordinaire, du service de la
justice, celle de l'homme qui la rend peut être recherchée par des mises
en cause ou des plaintes " intuitu personnae".

C - Le traitement des plaintes à la
sous-direction de la magistrature

Les discussions autour de la responsabilité des magistrats sont
incontestablement à l'origine de l'augmentation des plaintes dirigées
personnellement contre eux. Mais il ne faut pas prendre l'effet pour la
cause. L'évolution du rôle du magistrat est en question, avec sa
personnalisation. Pour le meilleur ou pour le pire, pour l'adoration ou
pour le soupçon. Symétriquement se révèle l'affaiblissement de la notion
d'agent de l'institution judiciaire qui fait de moins en moins écran à sa
responsabilité personnelle.

Seules les plaintes mettant en cause un magistrat sont traitées à la
sous-direction de la magistrature par le bureau des affaires générales de
magistrats.

PLAINTES 1995-1999

Réponses Réorientations Classements
TOTAL

1995

75

92

118

285

1996

136

102

206

444

1997

175

112

259

546

1998

156

163

280

599

1999

304

207

233

744

Le traitement des plaintes est confié, dans le projet de réforme du
statut de la magistrature, à une commission nationale.

Parallèlement se développe la protection de l'article
11 du statut :

"Indépendamment des règles fixées par le Code pénal et les lois
spéciales, les magistrats sont protégés contre les menaces, attaques de
quelque nature que ce soit, dont ils peuvent être l'objet dans l'exercice
ou à l'occasion de leurs fonctions. L'État doit réparer le préjudice
direct qui en résulte, dans tous les cas non prévus par la législation des
pensions."

Alors que 37 personnes ont été prises en charge sur toute l'année 99
(31 magistrats et 6 fonctionnaires), ce sont 25 personnes qui ont été
pris en charge sur le seul 1er trimestre 2000 (24 magistrats et 1
fonctionnaire).

Type de dossiers

1997

1998

1999

Évolution 97/98

Évolution 98/99

Évolution 97/99

Art.11 (magistrats,
Fonctionnaires)

13

16

37

123%

231%

285%

Il est vrai que l'interprétation faite de l'article 11 de l'ordonnance
statutaire qui a pour objet de protéger les magistrats "contre les
menaces, attaques de quelques natures que ce soit, dont ils peuvent être
l'objet dans l'exercice ou à l'occasion de leurs fonctions" pourrait
exclure la prise en charge systématique par l'État de la défense devant
les juridictions répressives des magistrats auxquels sont reprochées des
infractions pénales.

Toutefois dès lors que les faits susceptibles d'être reprochés entrent
dans le cadre de l'exercice des fonctions juridictionnelles la protection
de l'art 11 est accordée, s'inspirant en cela des pratiques de la fonction
publique. L'avocat est au choix choisi par le magistrat lui-même ou
proposé par la Chancellerie sur la liste des avocats agréés par l'AJT.

Pour 1999 le coût de cette prise en charge s'est élevé à 350.279 F.

Ces plaintes contre un magistrat peuvent avoir pour conséquence, si les
faits sont confirmés après enquête, un avertissement, des poursuites
disciplinaires ou des suites pénales. Mais la plainte n'est
qu'exceptionnellement à la source de l'action disciplinaire qui s'appuie
sur les signalements des autorités hiérarchiques. En revanche les plaintes
peuvent avoir attiré l'attention sur le manquement ou la faute.

Il- L'évolution des règles déontologiques
applicables aux magistrats

La faute du magistrat est à géométrie variable, selon l'époque et le
niveau d'exigence. La réévaluation récente du judiciaire et sa
médiatisation appelle une responsabilité renforcée et un niveau d'exigence
déontologique accru. La définition de la faute ne sen trouve pas pour
autant changée, mais élargie et quelquefois renouvelée. Son champ a
tendance à s'élargir et ses contours à se redessiner.

A - La faute disciplinaire tend à investir les champs qui lui
sont étrangers

L'avertissement

Il échappe au champ disciplinaire. Dans une circulaire du 12 décembre
1821, le garde des sceaux le définissait: "l'avertissement n'est point
une peine de discipline ;c'est une mesure préventive de toute peine, un
acte secret et paternel du magistrat supérieur envers un officier de
justice qui suit une fausse direction".

"Selon l'art. 44 du statut, l'avertissement se situe en dehors
de toute action disciplinaire" et relève d'autorités spécialement
investies de ce pouvoir propre: "l'inspecteur général des services
judiciaires, les premiers présidents, les procureurs généraux et les
directeurs ou chefs de service à l'administration centrale ont le pouvoir
de donner un avertissement aux magistrats placés sous leur autorité.
"L'article 45 prévoit sept sanctions au nombre desquelles l'avertissement
ne figure pas.

Mais le régime juridique de l'avertissement est de "couleur"
disciplinaire :

S'agissant dune décision faisant grief, il est un acte écrit et
nominatif, versé au dossier individuel du magistrat --dans la cote
incidents & discipline-, susceptible d'être déféré au Conseil d'État
pour excès de pouvoir dans les deux mois de sa notification. Il doit être
précédé, à peine de nullité pour vice de forme, de la communication du
dossier. Il ne fait pas obstacle à l'exercice ultérieur de poursuites
disciplinaires, le principe exprimé par l'adage "non bis in idem" étant
écarté en l'occurrence. L'avertissement disparaît du dossier au bout de
trois ans sauf en cas de nouvel avertissement ou dune sanction
disciplinaire. Il est susceptible d'être effacé par l'amnistie.

L'avertissement ne saurait d'ailleurs être prononcé en dehors dune
faute disciplinaire ("de faible gravité" selon les conclusions du
commissaire du Gouvernement - CE 16.01.76). Le contrôle de la juridiction
administrative portera d'ailleurs (outre l'erreur de droit ou de fait) sur
l'existence dune faute de nature à motiver une sanction.

Tout reproche, tout grief, doit prendre la forme d'un avertissement,
avec les garanties qui lui sont attachées. Le Conseil d'État s'oppose au
versement au dossier administratif d'un magistrat dune note administrative
ou d'un rapport contenant "un rappel à l'ordre" ou "une sévère
admonestation" pris à son encontre à la suite d'un incident, sans que le
chef de cour compétent naît opté pour lune des deux voies prévues à cet
égard par le Statut (action disciplinaire ou avertissement). Dans un arrêt
du 10 mars 1999, le Conseil d'État a fait droit à la demande d'un
magistrat tendant à l'annulation du paragraphe dune lettre par lequel le
président d'un tribunal de grande instance lui avait adressé des
observations et lui avait signifié que ces observations seraient versées à
son dossier. Le Conseil d'État a en effet estimé que ce paragraphe
constituait un avertissement et qu'un chef de juridiction n'était pas
habilité à le prononcer.

L'avertissement s'analyse comme un démembrement du pouvoir
disciplinaire au profit des chefs de cour, des directeurs ou chefs de
service à l'administration centrale. Il s'agit d'un pouvoir propre conféré
par le statut. En l'absence de dispositions le prévoyant, le pouvoir
d'avertissement du chef de cour échappe au contrôle hiérarchique du Garde
des Sceaux, ministre de la Justice.

Dès lors est posée la question de la frontière entre les deux
procédures et leurs contenus respectifs.

L'examen des avertissements délivrés au cours des trois dernières
années fait apparaître que les faits sanctionnés présentent un caractère
isolé, circonstanciel et sont dénués de la gravité justifiant l'engagement
dune poursuite devant le CSM (notamment parce qu'ils sont imputables à un
magistrat qui ne s'est jamais signalé défavorablement jusque là ou qu'ils
ne mettent pas en cause des principes fondamentaux de probité,
d'impartialité.. .),ou concernent des insuffisances professionnelles
parfois persistantes mais dont le chef de cour estime quelles peuvent être
vaincues par cette mesure solennelle.

L'analyse des 54 avertissementsdécernés au
cours des dix dernières années conduit à recenser 48
manquements commis à l'occasion de l'exercice des fonctions, soit près de
90% dont:

- 31, soit 65%, consistant en des insuffisances professionnelles,
manquements dans la manière de servir (retards dans le traitement des
dossiers, refus de service, absences injustifiées...).

- 17, soit 35%, consistant en des problèmes de comportement ou écarts
de langage, manque de loyauté, relations conflictuelles, abus de qualités,
manquement aux obligations de délicatesse, de réserve et de dignité.

- 6 manquements commis en dehors de l'exercice des fonctions :
manquement à la délicatesse à l'égard d'un cocontractant en se prévalant
de sa qualité de magistrat, conduite en état alcoolique, délit de fuite,
vol.

7 magistrats concernés ont fait l'objet postérieurement de poursuites
disciplinaires dont 4 pour des faits de même nature. 2 magistrats ont fait
l'objet de 2 avertissements.

La maladie mentale de l'agent

En relation avec les faits reprochés, elle fait aussi échapper le
magistrat au champ de l'action disciplinaire (Centre Hospitaliser de
Saint-Quentin - 02.07.80)

"Considérant qu 'il résulte de ces constatations que l'intéressé
était atteint, au moment des faits, d'un trouble psychique ou
neuropsychique qui a aboli son discernement ou le contrôle de ses actes
dont il n'appartient pas, dès lors, au conseil
supérieur de la magistrature de tirer des conséquences au plan
disciplinaire" (CSM parquet 17.09.99).

Mais les poursuites disciplinaires sont possibles, nonobstant une
affection physique ou mentale. "Que, telle qu 'attestée par les
documents produits, l'altération de son état de santé ne peut, à
elle seule, expliquer les graves carences et la désinvolture
montrées par M. XXX dans le traitement des dossiers et l'accueil des
justiciables, étant observé que chaque fois qu 'il en a fait la demande,
et très fréquemment, il a bénéficié de congés pour cause de maladie"
(CSM siège 17.02.00).Une affection mentale lors de l'ouverture et au
cours de la procédure disciplinaire, de nature à ouvrir droit à un congé
de maladie, n'impose pas à l'administration l'obligation de faire procéder
à l'examen médical de l'intéressé avant d'engager et de poursuivre la
procédure disciplinaire (Spyrou -- 02.12.83). La circonstance que l'agent
aurait eu une santé déficiente au moment des faits n'est pas, par
elle-même, de nature à ce qu'il ne puisse être regardé comme responsable
de ses actes, ni à ce qu'une sanction disciplinaire ne puisse légalement
être prise contre lui (Lagarde -- 11.03.92). L'appréciation portée par
l'autorité judiciaire sur l'état de santé de l'agent ne s'impose pas à
l'administration (Dupouy -- 11.05.79 / Laborde -- 15.06.55 / Lepron
29.04.60). La position de congé maladie de longue durée du fonctionnaire
au moment de la commission des faits ne fait pas obstacle au déclenchement
des poursuites disciplinaires (car le fonctionnaire en congé maladie de
longue durée demeure en activité et par conséquent soumis aux obligations
de son statut et au régime disciplinaire des agents en exercice) (Dupouy -
11.05.79).

Au total, l'appréciation de la responsabilité du fonctionnaire lors de
la commission des actes reprochés appartient à l'instance disciplinaire
(Dupouy 11.05.79 / Spyrou 02.12.83). L'administration apprécie en outre
l'aptitude physique et mentale du fonctionnaire à présenter utilement sa
défense (Dupouy -- 11.05.79).

La vie privée

Elle n'échappe au champ disciplinaire que si elle n'interfère pas avec
la vie professionnelle. Le Conseil supérieur de la magistrature a posé le
principe "que les actes de la vie privée d'un magistrat et les
décisions juridictionnelles ne relèvent pas en tant que tels, de l'action
disciplinaire" en même temps qu'il en définissait les limites :
"Ces faits même s 'ils concernent par certains aspects, la vie privée n
'en n 'ont pas moins un retentissement extérieur, dans la mesure où ils
portent atteinte à limage de celui qui est appelé à juger autrui et, par
voie de conséquence à l'institution judiciaire elle-même
; que leur auteur ne peut ainsi
apparaître, dans son métier de juge et d 'arbitre, avec le crédit et la
confiance qui doivent lui être accordés..." (CSM siège 22.01.98).

"Attendu qu 'un juge est tenu en tout, notamment dans les actes de
la vie civile, de veiller à ce que les obligations et les devoirs de sa
charge ne soient pas altérés par des actes et comportements susceptibles
d'entamer son crédit et la confiance des justiciables, de ses collègues,
des fonctionnaires du greffe et des auxiliaires de justice" (CSM
siège 27.06.96).

Les actes juridictionnels

Ils échappent au champ disciplinaire. Le Conseil supérieur de la
magistrature "ne peut porter une quelconque appréciation sur les actes
juridictionnels des juges, lesquels relèvent du seul pouvoir de ceux-ci et
ne sauraient être critiqués que par l'exercice des voies de recours
prévues par la loi en faveur des parties au litige" (CSM
09.07.93, 12.12.91, 27.06.91, 02.07.92 - CSM siège 20.07.94). Il
s'interdit également "d'apprécier la démarche intellectuelle du juge
[d'instruction] dans le traitement des procédures qui lui ont été
confiées" (CSM 27.06.91).

Toutefois, ce principe trouve sa limite "lorsqu'il résulte de
l'autorité même de la chose définitivement jugée qu 'un juge a, de façon
grossière et systématique, outrepassé sa compétence ou méconnu le cadre de
sa saisine, de sorte qu'il na accompli, malgré les apparences, qu'un acte
étranger à toute activité juridictionnelle" (CSM 08.02.81 et CE
05.05.82). Ainsi, pour franchir cette limite, faut-il que le juge ait
commis un "abus de pouvoir" dune gravité telle, précise le Conseil
supérieur de la magistrature, qu'il na accompli qu'un acte étranger à
toute activité juridictionnelle. C'est, selon la formule de Mme Frison-
Roche, la responsabilité d'un juge "hors de lui".

B - Les nouveaux contours de la faute
disciplinaire

La responsabilité disciplinaire intervient pour la violation dune norme
de comportement collective qui s'impose au magistrat "dans l'exercice
de ses fonctions au sein dune compagnie judiciaire organisée... "(CSM
siège 12.04.95).

Sans reprendre l'analyse exhaustive des fautes disciplinaires qui se
définissent comme des atteintes à l'honneur, à la délicatesse, à la
dignité, des manquements du magistrat au devoir de son état, à
l'obligation de réserve, on retiendra seulement quelques évolutions
caractéristiques de la jurisprudence récente. Avant les années
soixante-dix, les instances disciplinaires retenaient la gravité
des faits dénoncés et ce, sans procéder à une véritable
qualification des faits. "Attendu que les faits sont graves
et sa responsabilité entière "(CSM 02.03.61). Après les années
soixante-dix les faits dénoncés ne sont plus seulement appréciés en raison
de leur gravité, mais reçoivent surtout une
qualification disciplinaire.

Le corps des motivations comporte à présent de véritables attendus de
principe de valeur normative et d'autre part, les comportements fautifs
sont non seulement appréciés de manière intrinsèque mais aussi restitués
dans la perspective plus générale de la place de l'institution
judiciaire, de sa crédibilité et du respect de son autorité.

Dans la période récente apparaissent des exigences nouvelles et des
évolutions novatrices d'exigences traditionnelles.

La faute disciplinaire proche de la faute pénale

Mais elle reste autonome à son égard. Entre 1989 et 1999, on dénombre
26 poursuites pénales contre des magistrats et 21 magistrats condamnés. Au
disciplinaire, 65 magistrats ont été poursuivis (42 siège - 23 parquet) et
47 sanctions ont été prononcées (dont 11 révocations ou mises à la
retraite d 'office). Les deux champs ne se recouvrent donc pas.
"Aucune disposition législative ou réglementaire, ni aucun principe
général du droit n'interdisent à l'autorité administrative de se prononcer
sur l'instance disciplinaire avant qu 'il n 'ait été statué par la
juridiction répressive" (CE 27.01.93, CE 11.07.58). Par ailleurs le
juge disciplinaire demeure libre de ses qualifications. Les peines
disciplinaires et pénales peuvent se cumuler.

Ce principe d'autonomie est tempéré par le principe de l'autorité de la
chose jugée. Le Conseil supérieur de la magistrature a jugé ainsi qu
"un magistrat poursuivi ne pouvait utilement contester devant le
Conseil supérieur de la magistrature les faits retenus contre lui et pour
lesquels il avait été condamné" (CSM 16.04.64), en vertu de
l'autorité de la chose jugée qui s'attache aux décisions judiciaires.
Toutefois, "l'autorité de la chose jugée au pénal ne s'impose aux
autorités et juridictions administratives qu'en ce qui concerne
les constatations de fait que les juges répressifs ont retenues"
(CE SCI Domaine du Mas de Tanit 22.10.75, 13.10.54). Lorsque la
sanction disciplinaire prend en compte une condamnation pénale, celle-ci
doit être définitive (CE Préfet de la Seine 31.05.63). Enfin, une sanction
peut être prononcée même dans le cas où le tribunal correctionnel aurait
prononcé une relaxe, dès lors que "cette décision n'a nullement dénié
l'exactitude matérielle des faits" (CE Leberche 04.10.89 - CE Moreau
31.05.68).

A l'inverse, le Conseil supérieur de la magistrature a considéré,
malgré une condamnation pénale, que le doute, quant au rôle exact du
magistrat, ne permettait pas de tenir pour acquis que l'intéressé avait
commis une faute disciplinaire (CSM parquet 16.12.96). En cas de procédure
pénale en cours, le Conseil supérieur de la magistrature a jugé devoir
écarter de la procédure disciplinaire les procès-verbaux dune instruction
pénale dont il n'était pas établi "qu'ils aient été remis à
l'inspection des services judiciaires dans des conditions régulières, eu
égard notamment aux dispositions de l'article 11 du Code de procédure
pénale" et ce, bien qu'ils aient été communiqués au magistrat
poursuivi (CSM 03.05.90).

Mais le Conseil supérieur de la magistrature a admis le versement au
dossier disciplinaire d'éléments de preuve (notamment d'écoutes
téléphoniques) issus de la procédure pénale en cours dont l'irrégularité
était invoquée devant la Cour de Cassation, dès lors que ces éléments
avaient été régulièrement communiqués à l'intéressé et à ses conseils,
qu'ils avaient été débattus contradictoirement conformément à l'article 51
alinéa 1 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 et rejeté une demande de
sursis à statuer fondée sur ce chef (CSM Parquet 19.06.95).

La jurisprudence administrative admet quant à elle, que
l'administration puisse se fonder sur des faits issus dune procédure
pénale. Dans un arrêt Simoné du 26 juillet 1982, le Conseil d'État a
reconnu à l'administration le pouvoir de fonder sa décision sur des faits
recueillis au cours dune procédure judiciaire non terminée.

Les devoirs liés à l'exercice de certaines fonctions sont
soulignés.

La qualité de chef de juridiction

La qualité de chef de juridiction entraîne des obligations et devoirs
particuliers, distincts de ceux qui incombent à tout magistrat. D'autre
part, ces fonctions comportent des obligations et devoirs de même
nature que celles qui s'imposent à tout magistrat au titre de
l'article 43 de l'ordonnance statutaire, mais d'un degré supérieur
du fait de l'exercice de responsabilités
particulières. "Les termes de l'article 43 doivent être
entendus de façon particulièrement rigoureuse à l'égard d'un chef de
juridiction, dont les fonctions exigent un sens spécialement aigu de ses
responsabilités propres et à qui incombe, au premier chef, le devoir de
préserver une image de l'institution judiciaire portant la marque du
sérieux et de la sérénité que les justiciables sont en droit d'attendre
d'elle" (CSM Siège 30.01.95)."Le magistrat candidat aux fonctions
de chef de juridiction accepte nécessairement, par là même, de consacrer
son temps et ses efforts, non seulement à son activité spécifique, mais
aussi au bon fonctionnement de l'ensemble de la juridiction, conformément
à l'article R 812-1 du Code de l'organisation judiciaire... dans ce
dernier domaine, président et procureur ont une responsabilité partagée
qui implique concertation et recherche de solutions communes afin qu'à
l'extérieur comme à l'intérieur de l'institution, limage de la justice ne
soit pas obscurcie par des divisions (CSM Parquet 30.01.95).

Le juge d'instruction

Le juge d'instruction reste toujours étroitement soumis au secret de
l'instruction. Ses diligences entrent dans le champ de vérification du
CSM. Ainsi dans l'exercice régulier de ses fonctions, l'omission de
renouveler la détention 'préventive" d'un inculpé constitue
"une négligence grave dans son service" (CSM 09.02.65). Le
"fait de laisser en souffrance l'instruction de nombreux dossiers",
"d'omettre de statuer conformément à la loi sur des demandes de mise en
liberté ou sur la prolongation provisoire dans les délais prescrits
(...)" (CSM 11.06.75) et d'omettre d'effectuer des diligences ayant
pour conséquence la prescription (C SM 10 et 16.06.70) constituent des
manquements aux devoirs de juge d'instruction qui "ne saurait être
négligent" (CSM 24.03.94). Fait preuve "d'un défaut évident du
sens des responsabilités le magistrat instructeur qui a délaissé les
procédures en ne se préoccupant pas d'assurer le contrôle réel et efficace
de l'action des personnes et services à qui [il] avait délégué une partie
de ses pouvoirs et prérogatives de juge d'instruction" (CSM 27.06.91)
ou qui, saisi par lune des parties à l'instance de conclusions ou de
réquisitions, ne donne "dans les moindres délais, une réponse motivée"
(CSM 12.12.91).

Les magistrats du parquet

Les magistrats du parquet restent soumis à une subordination
hiérarchique qui impose une obligation de loyauté particulière du
substitut envers son procureur et lui impose de ne pas lui mentir ou de ne
pas empiéter sur des attributions qu'il se serait réservé. Ainsi le
Conseil supérieur de la magistrature à-t-il été amené à préciser que
"si par ses fonctions, un procureur-adjoint est habilité à prendre
seul certaines initiatives tel n 'est pas le cas lorsque, en dehors de
toute urgence, il empiète sur les attributions d'autres services,
lorsqu'il engage l'ensemble du parquet ou lorsque le procureur manifeste
son intention de suivre personnellement un dossier, conformément à
l'article R 311-35 du code de l'organisation judiciaire" et qu'en
cela il a gravement manqué à la loyauté qui doit présider aux
relations dans un parquet" (CSM Parquet 13.03.95).

Ils sont aussi soumis à l'obligation de réserve.

L'obligation de réserve et l'exigence d'impartialité

La réserve s'impose à tous les magistrats, sans porter
atteinte à leur liberté d'opinion car "la liberté d'expression est un
droit de l'homme dont les magistrats jouissent tout comme les autres
citoyens ". Cette obligation de réserve leur interdit cependant toute
critique et toute expression outrancière de nature à compromettre la
confiance et le respect que leur fonction doit inspirer au justiciable.
"Considérant, qu 'en qualifiant à deux reprises de scandaleuse la mise
en détention de M. Z, M. X, procureur général, a franchi les
limites de la liberté d'expression, laquelle ne saurait relever de sa
seule appréciation; qu'il a ainsi non seulement méconnu l'obligation de
réserve mais aussi manqué à la délicatesse et aux devoirs de son état
"; (CSM parquet 11.06.96). Même si la Commission de discipline du
parquet a précisé que ce droit "ne saurait être cantonné à la seule
prise de parole à l'audience" (CDP 09.04.93 à "toutes les
audiences où leur présence est requise" (CDP 09.10.87) ce
droit ne constitue pas "une immunité au profit du magistrat
de parquet" (CDP 09.10.87). Dans ce cas particulier, la
protection du magistrat du parquet est donc supérieure à celle du
siège. Reste la question de savoir où se situent exactement ces limites, à
l'occasion des audiences solennelles, ou à l'audience ordinaire.

S'agissant de préserver "la dignité, l'impartialité et
l'indépendance de la magistrature" (CDP 09.04.93), c'est en
définitive une conception finaliste de l'obligation de réserve qui se
dégage de la jurisprudence disciplinaire. Selon la jurisprudence dégagée,
le devoir de réserve impose au magistrat de s'exprimer de façon prudente
et mesurée, de s'abstenir de toute expression outrancière qui serait de
nature à faire douter de son impartialité ou à
porter atteinte au crédit et à limage de l'institution judiciaire
et des juges ou susceptible de donner de la justice une image
dégradée ou partisane.

Car l'impartialité est exigée du tribunal comme du juge. Elle doit être
réelle, conformément à l'article 6 de la Convention européenne
des droits de l'Homme, mais aussi apparente. Ainsi le magistrat
doit-il éviter "tout comportement de nature à entraîner le
risque que son impartialité puisse être mise en doute".
La finalité étant que ne puisse être "atteinte
l'autorité de l'institution judiciaire" (CSM 02.07.92, CSM
20.07.94).

Conclusion

D'un riche corpus de règles jurisprudentielles, on retiendra mobilité
des valeurs et des références qui évoluent avec leur époque, même si
subsiste un "noyau dur" et permanent de valeurs ainsi résumées par le CSM:
"les juges doivent présenter en leur personne même, les qualités de
rigueur, d'intégrité et de loyauté, qui seules traduisent le sens de leurs
responsabilités et la conscience de leurs devoirs, les rendent dignes
d'exercer leur mission et légitiment leur action" (CSM 24.03.94).

En l'absence de code de déontologie, il importe de les faire connaître.
L'art 38 de la loi du 29 juillet 1881 (qui date en réalité du 10 septembre
1951) indiquant qu "il est interdit - sous peine dune amende
de 180 à 15000 F - de publier aucune information relative aux
travaux et délibérations du CSM à l'exception des informations
communiquées par le président ou le vice-président dudit Conseil"
n'est plus scrupuleusement respecté et devra être revu. L'audience
disciplinaire est devenue publique. Le CSM parquet en a posé le principe
dès 1996:

"Considérant qu 'en application de l'article 55 de la
Constitution, un magistrat comparaissant devant le Conseil supérieur de la
magistrature dans sa formation compétente pour la discipline des
magistrats du parquet est fondé à demander l'application des dispositions
de 1'article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de
l'homme relatives à la publicité des débats ; qu 'il appartient
cependant à cette formation, conformément aux dispositions du même article
de la Convention, d'apprécier, au besoin d 'office, s 'il existe des
circonstances spéciales de nature à porter atteinte aux "intérêts de la
justice" qui s 'opposeraient à la publicité; ... Dit qu 'en
l'espèce il n'y a pas lieu à publicité des débats".. (CSM Parquet
11.06.96) Ce principe a été effectivement mis en oeuvre le 11.03 99 par
cette même formation qui a introduit dans ses visas l'article 6 de la
Convention européenne des droits de l'homme. Le Conseil supérieur de la
magistrature siège a adopté le même principe, tenant à la publicité de
l'audience disciplinaire.

La première audience disciplinaire réellement publique, annoncée comme
telle dans les médias, ouverte effectivement au public et à la presse, a
eu lieu le 22 mars 2000.

Le projet de réforme fait entrer dans le droit positif cette
disposition :

Article 57 (modifié) du projet de réforme du statut

L'audience du conseil de discipline est publique. Néanmoins, si
l'intérêt de la moralité, de l'ordre public, de la sécurité nationale,
d'un mineur, ou la protection de la vie privée l'exigent, ou sil existe
des circonstances spéciales de nature à porter atteinte aux intérêts de la
justice, l'accès de la salle d'audience peut être interdit au public
pendant la totalité ou une partie de l'audience, au besoin d'office, par
le conseil de discipline.

Le conseil de discipline délibère à huis-clos.

Dans tous les cas sa décision, qui doit être motivée, est rendue
publiquement. Elle peut être assortie de l'exécution provisoire.

La faute disciplinaire, désormais publiquement débattue, na pas achevé
son évolution...

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L'ENQUÊTE DITE "DISCIPLINAIRE"

Intervention de M. François
FELTZ,

Inspecteur des services judiciaires

Saisis de réclamations de nature diverse dont certaines susceptibles de
mettre en cause le comportement personnel ou professionnel de magistrats
placés sous leur autorité, les premiers présidents, comme tout chef de
service, peuvent être conduits à s'intéresser à un signalement, à
l'instruire en demandant des explications, en sollicitant la communication
de pièces, en recueillant des avis, bref, à procéder, sans toujours le
savoir, à une enquête qui pourrait être qualifiée abusivement, du moins à
ce stade, d'enquête "disciplinaire".

En fait, ce terme "d'enquête disciplinaire" est impropre. Aussi, avant
daller plus loin dans la définition dune méthodologie de l'enquête
administrative et de ses conséquences, me paraît-il nécessaire de préciser
les notions d'enquête "préliminaire" ou "administrative", et celle
d'enquête "disciplinaire", car, comme on le verra, d'importantes
conséquences juridiques, procédurales, en découlent.

I. Nature de l'enquête administrative

Pour ce qui concerne les magistrats, l'enquête administrative doit être
assimilée à ce que

l'ordonnance statutaire qualifie d"enquête préliminaire" dans ses
articles 51 alinéa 1 et 63 alinéa 2, par opposition à la notion
d"enquête" telle quelle figure dans les articles 51 alinéa 2,

52 alinéa 1, 53, 55 (pour les magistrats du siège), 63 alinéa 3, 64
(pour les magistrats du parquet)

de la même ordonnance, dispositions qui visent l'enquête menée par le
rapporteur désigné du

Conseil supérieur de la magistrature après sa saisine par le
garde des sceaux.

L'enquête de comportement confiée à l'inspection générale comme
l'enquête d'initiative menée par un chef de service, antérieures lune et
l'autre à toute décision de poursuite disciplinaire, constituent des
"enquêtes préliminaires" au sens de l'ordonnance statutaire.

La différence entre l'enquête menée par le rapporteur du CSM et
l'enquête dite préliminaire est importante dans la mesure où, se situant
dans un cadre procédural spécifique, chacune obéit à des principes
distincts principalement liés à l'ouverture des droits de la défense à
compter de l'acte de saisine de l'instance disciplinaire, par opposition
aux garanties non écrites

offertes aux magistrats concernés par une enquête préliminaire. Il
s'agit notamment du principe du contradictoire (communication des pièces
et du rapport, par exemple) et de celui du droit à être assisté. Ces
divergences ne sont évidemment pas sans conséquences sur la méthodologie
suivie par ceux qui sont en charge de diligenter lune ou l'autre de ces
enquêtes.

L'enquête préliminaire précède donc l'ouverture des droits de la
défense. Il s'agit dune phase d'explication, sollicitée sans être imposée,
qui consiste à recueillir les éléments de connaissance dune situation, à
charge et à décharge, à en mesurer l'impact sur limage et le
fonctionnement de l'institution judiciaire et à éclairer le garde des
sceaux dans l'exercice de son droit de poursuite.

Le droit d'enquête des chefs de cour est directement lié à l'exercice
de l'autorité hiérarchique qui leur est dévolue dans le domaine
administratif et qui se traduit notamment par le pouvoir dévaluation et de
notation ainsi que par le devoir qui leur est fait de procéder à
l'inspection des juridictions de leur ressort (article R.213-29 du COJ).
Une distinction doit cependant être faite entre les magistrats du parquet
et les magistrats du siège.

En ce qui concerne les premiers, le droit d'enquête s'inscrit
clairement dans le lien hiérarchique défini à l'article 5 de l'ordonnance
statutaire qui dispose que "les magistrats du parquet sont placés sous
la direction et le contrôle de leur chef hiérarchique..."

S'agissant des magistrats du siège, le pouvoir d'investigation des
premiers présidents trouve sa source dans la responsabilité qui est la
leur, comme celle de tout chef de service, de veiller au bon
fonctionnement du service public de la justice et notamment des
juridictions placées sous leur autorité. On ne peut à cet égard que
rappeler le principe de responsabilité posé par l'article XV de la
déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789: "La
société a le droit de demander compte à tout agent public de son
administration ".

Et c'est à ce titre de responsables de l'organisation et du bon
fonctionnement des services qu'il appartient aussi aux chefs de cour de
veiller au respect par les magistrats de leurs obligations
déontologiques.

Nous examinerons plus précisément dans un instant le rôle qu'ils
peuvent jouer dans les domaines pré-disciplinaire et disciplinaire.

Pour ce qui la concerne, l'inspection générale des services judiciaires
dispose de pouvoirs définis par l'article 5 du décret du 5 janvier 1965
qui indique quelle "dispose d 'un pouvoir général d'investigation, de
vérification et de contrôle. [Elle] peut notamment convoquer
et

entendre les magistrats et fonctionnaires ainsi que les officiers
publics et ministériels et se faire communiquer tous documents utiles(1)".

Sil est clair que l'inspection générale n'intervient pas dans les
enquêtes disciplinaires proprement dites, la place, le contenu et
les garanties de l'enquête administrative menée par le service, à
la demande du garde des sceaux, ou par les chefs de cour, à leur
initiative, doivent être clairement définis par rapport à l'enquête
disciplinaire. En d'autres termes, les questions majeures portent
sur :

- le degré de procédure contradictoire à introduire dans ces
procédures administratives,

- l'application, à ce stade, des principes posés par la CEDH,
concernant le procès équitable et légalité des armes,

- l'introduction de règles déontologiques spécifiques s'appliquant
aux magistrats de l'inspection générale, relatives aux modalités des
entretiens avec les divers interlocuteurs de l'inspection ainsi qu'à la
communication des pièces.

Au fil des enquêtes quelle a diligentées et au vu de la diversité
des situations rencontrées, l'inspection générale a peu à peu dégagé une
réelle méthodologie et tracé l'ébauche d'un droit de la procédure
pré-disciplinaire.

Il. La méthodologie de l'enquête administrative et les
principes auxquels elle répond

Il est vain de rechercher dans les textes les règles régissant la
procédure de l'enquête administrative. Les seules contraintes imposées aux
enquêteurs sont celles résultant des principes généraux du droit national
et international : respect de la vie privée (pas d'écoute téléphonique),
respect de la dignité de la personne.... C'est une première série de
garanties.

D'autres garanties découlent du respect par les enquêteurs
eux-mêmes, fonctionnaires ou magistrats, de leurs propres obligations
statutaires auxquelles ils sont tenus.

Les inspecteurs, comme les chefs hiérarchiques ou de service, ne
sauraient ainsi jamais se départir des exigences que le CSM a lui-même
rappelé en des termes forts: "les juges doivent

présenter en leur personne même, les qualités de rigueur,
d'intégrité et de loyauté, qui seules traduisent le sens de leur
responsabilité et la conscience de leurs devoirs, les rendent dignes
d'exercer leur mission et légitiment leur action ".

Rigueur, dignité, réserve, confidentialité, diligence, délicatesse,
honneur, objectivité, exhaustivité, respect de l'indépendance
juridictionnelle, honnêteté et loyauté, tels sont les qualités et les
devoirs qui doivent inspirer la conduite des investigations et le
comportement de ceux qui sont chargés de les mener. Chacune de ces
qualités, chacun de ces devoirs, mériterait en soi des développements en
ce sens que les unes et les autres induisent concrètement une méthode, une
attitude.

Ainsi en est-il, par exemple, du devoir d'exhaustivité qui
contraint les inspecteurs à tout vérifier avec minutie, ou du devoir de
confidentialité qui les oblige non seulement à ne pas communiquer avec la
presse sur les enquêtes qu'ils diligentent, mais aussi à veiller à ne pas
révéler, en cours d'enquête et hors les nécessités de celle-ci, les
informations qu'ils recueillent à des tiers... C'est pourquoi l'audition
de personnes extérieures au milieu judiciaire est, dans la mesure du
possible, évitée.

Mais tout principe comporte ses limites et ses exceptions. Doit-on
considérer dans tous les cas comme "tiers" par rapport à l'objet de
l'enquête les collègues du magistrat concerné mais aussi ... ses
supérieurs hiérarchiques, l'inspection générale ne devant rendre compte de
ses travaux qu'au ministre qui la mandatée?

Propos quelque peu provocateur, certes, car bien souvent, les
inspecteurs auront à diverses reprises l'occasion d'évoquer la situation
du magistrat avec les chefs de cour. Ils auront même le devoir de les
informer lorsque la découverte d'éléments, jusque là inconnus, est
susceptible d'influer directement sur le bon fonctionnement des services
et rend nécessaire l'intervention urgente de mesures de réorganisation,
afin de faire cesser une situation à risque pour le crédit de
l'institution.

Mais parmi tous les principes ci-dessus énumérés, il en est un qui
a des conséquences particulièrement importantes au plan méthodologique, c
est celui de la loyauté avec laquelle il est difficile de
transiger et qui oblige à la plus grande transparence. On
ne peut s'écarter de la ligne tracée par la chambre criminelle de la Cour
de Cassation, dans un arrêt du 12 juin 1952, lorsqu'elle a
rappelé, à propos des méthodes des juges d'instruction, qu'un 'juge d
'instruction doit toujours agir à visage découvert... .Il ne lui
appartient pas, à peine d 'excès de pouvoir, de tendre des pièges aux
témoins et aux "inculpés ". C'est pourquoi:

- le magistrat concerné par une enquête administrative est informé
dès que possible de la teneur de la mission confiée à l'inspection
générale qui lui donne connaissance de la lettre de mission, soit par une
lecture complète de celle-ci, soit sous forme de synthèse;

- toutes explications utiles lui sont données sur le déroulement de
l'enquête, ses délais envisageables, ses conséquences
éventuelles;

- les documents à charge ou à décharge sont portés à sa
connaissance, soit au cours de son audition par le service, soit même
parfois avant cette audition lorsque leur examen nécessite du temps en
raison de leur complexité ou de leur volume; ainsi, en est-il notamment
des rapports établis par ses supérieurs hiérarchiques, dont le contenu
sera inévitablement, à un moment ou à un autre, porté à sa
connaissance;

- l'audition des "témoins" répond de plus en plus à un certain
formalisme (de la prise de notes dont la teneur sera relatée lors de
l'audition ou dans le rapport, au procès-verbal dans les cas les plus
déterminants, en passant par les comptes rendus d'entretien
validés)

- il en est de même pour ce qui concerne l'audition du magistrat
qui est encadré par des règles procédurales bien précises : le magistrat
est informé de la méthodologie suivie, de son droit à solliciter des temps
de pause ou à mettre fin à l'entretien à tout moment; les questions sont
intégralement reproduites dans le PV ; copie de ce dernier lui est remis
"pour son usage strictement personnel" et un délai lui est accordé pour
solliciter des actes complémentaires ou faire valoir toutes observations
utiles, ce qui permet au magistrat de consulter éventuellement un avocat
ou un représentant syndical;

De même, dans un souci de transparence, les pièces visées par
l'inspection générale dans ses rapports sont toujours annexées à ces
derniers pour être, le cas échéant, soumises aux débats. Le rapport
lui-même s'efforce d'exposer l'ensemble des éléments à charge et à
décharge recueillis au cours de l'enquête, et d'examiner chacun des
arguments invoqués ou susceptibles de l'être pour évaluer au mieux le
comportement du magistrat.

Il est à noter que pour préserver l'objectivité des investigations,
les inspecteurs travaillent toujours par groupe de deux au moins.

"Il demeure qu'en l'état des textes, l'ouverture formelle des
droits de la défense est concomitante à la saisine de l'instance
disciplinaire. Dès lors, l'inspection a toujours estimé qu'il n'était pas
juridiquement possible, à ce jour, détendre de manière prétorienne à
l'enquête administrative l'ensemble des garanties procédurales de la phase
disciplinaire, en particulier la communication dune copie intégrale des
pièces du dossier et la présence d'un conseil.

Ainsi, apparaissent les limites de la méthodologie développée par
l'inspection...

Une réflexion est en cours au sein du service pour mieux déterminer
les moyens permettant de concilier les deux impératifs que rencontre
l'inspection dans ses missions : dune part, apporter dans les
meilleurs délais au garde des sceaux les éléments utiles à la prise dune
décision relative à une éventuelle saisine de l'instance disciplinaire ;
d'autre part, procéder aux investigations permettant aux magistrats
inspectés de trouver dans le rapport qui les concerne une traduction
complète de leur comportement et de leurs explications.

Par ailleurs, l'inspection générale a, en quelques occasions, été
conduite à s'interroger sur la possibilité de procéder à certaines
investigations telles que des confrontations ou des expertises, notamment
médicales (ces dernières, bien entendu, avec le consentement du magistrat
concerné). Soucieuse de ne pas encourir le grief d'avoir outrepassé les
limites de l'enquête administrative, elle ne s'est cependant pas engagée,
jusqu'à présent, dans ces voies"(2).

Reste à examiner le rôle que peuvent et doivent jouer les chefs de
cour dans ce domaine délicat de la prévention et du traitement des
comportements déontologiquement reprochables.

III. Le rôle des chefs de cour dans les domaines
pré-disciplinaire et disciplinaire

Il s'agit seulement d'esquisser quelques pistes de
réflexion.

Par la proximité qu'ils ont avec les juridictions, les chefs de
cour peuvent intervenir à deux niveaux : celui de la connaissance du
terrain et du repérage des dysfonctionnements, et celui de leur traitement
(suite réservée aux réclamations, enquête administrative, mise en oeuvre
de la procédure d'avertissement).

N'est pas abordé ici, car on sortirait du sujet mais il s'agit dune
question essentielle, tout ce qui peut être mis en place à titre préventif
dans le cadre notamment de la formation et de la sensibilisation des
magistrats à la déontologie et à l'éthique (stage, étude de cas
pratiques.... sensibilisation des nouveaux arrivants aux particularismes
d'un ressort, prévention de comportements et d'attitudes inconvenantes
etc).

*La connaissance du terrain et le repérage des situations qui
posent un problème déontologique

De par les pouvoirs d'inspection qu'ils tiennent de l'article
R.213-29 du COJ, les chefs de cour peuvent avoir une connaissance assez
approfondie du fonctionnement des juridictions de leur ressort et, à ce
titre, être informés des situations à fort risque déontologique.

La tenue de tableaux de bord assez fins, par les présidents et
procureurs de la République, constitue aussi un instrument de repérage
pertinent dans la mesure où elle permet de détecter des points de blocage
qui peuvent être révélateurs de dysfonctionnements individuels auxquels il
convient de remédier (retards anormaux dans des délibérés, par
exemple).

Il existe, naturellement, bien d'autres sources d'information:
visites dans les juridictions et services, entretiens avec les magistrats,
notamment avec les chefs de juridiction, entretiens avec les membres du
barreau, réception de lettres...

Bref, informé de situations qui posent problème, le chef de cour se
doit de réagir.

* Le traitement des situations

A la différence de l'inspection générale des services judiciaires
qui ne peut s'autosaisir et qui n'intervient que sur lettre de mission du
garde des sceaux, les chefs de cour doivent se saisir de toutes les
situations qui paraissent poser un problème de respect par un magistrat de
ses obligations statutaires.

Je ne reviendrai pas à cet égard sur ce qui vient d'être exposé par
M. le Premier Président Lamanda qui nous a fourni un exemple
particulièrement intéressant de la façon dont peut être suivi ce
"contentieux". J'apporterai seulement quelques précisions.

Pour déterminer si un magistrat a pu contrevenir aux obligations de
son état, il convient, en premier lieu, d'établir les faits
qui lui sont imputés par le plaignant ou le dénonciateur. A cette fln, le
chef de cour peut procéder, ou faire procéder dans certaines conditions, à
tout acte utile à la manifestation de la vérité, sous réserve des limites
déjà évoquées précédemment en ce qui concerne l'enquête administrative
menée par l'inspection générale.

Il peut ainsi se faire communiquer tout document utile, entendre
des témoins, demander des explications écrites, procéder lui-même à toute
constatation nécessaire, comme certains d'entre vous le font d'ailleurs
fort bien avant de prononcer un avertissement article 44. Sil peut
déléguer en partie ces investigations, il apparaît souhaitable que
l'audition du magistrat mis en

cause soit effectuée par le responsable de la cour d'appel,
celui-là même qui dispose du pouvoir dévaluation et
d'avertissement.

Il convient, en second lieu, après explications fournies par le
magistrat, de procéder à une analyse de la situation au regard des
devoirs déontologiques des magistrats et de conclure à l'existence ou non
dune faute disciplinaire.

Lorsque les investigations s'avèrent plus complexes (nécessité
d'entendre des personnes situées hors ressort, investigations approfondies
à entreprendre dans un greffe...) ou lorsque l'implication du ou des chefs
de service nécessite de recourir à un "regard extérieur", l'intervention
de l'inspection générale peut être sollicitée. En tout état de cause, la
décision sera prise par le garde des sceaux.

Dans l'hypothèse où une enquête est ordonnée et est confiée à
l'inspection générale, il est important que tous les éléments du dossier
soient communiqués à ce service dès le début des investigations ou au fur
et à mesure qu'ils apparaissent et sont portés à la connaissance des chefs
hiérarchiques (problème particulier du lien entre enquête pénale et
enquête disciplinaire).

Les chefs de cour peuvent également mettre en oeuvre une procédure
d'avertissement (article 44 du statut), hypothèse qui sera abordée dans
quelques instants par M. Coste, sous-directeur de la magistrature, et qui
pose notamment le problème de l'harmonisation des pratiques sur ce
point...

Enfin, lorsque l'urgence le commande ou que se manifeste la
nécessité de faire cesser le trouble causé à l'institution judiciaire par
le comportement d'un magistrat, une procédure en interdiction temporaire
d'exercer peut être envisagée, dans l'intérêt du service, sur avis
ou proposition des chefs hiérarchiques (articles 50 et 58-1 de
l'ordonnance statutaire). Cette mesure devient caduque si le CSM n'est pas
saisi au fond dans le délai de deux mois suivant la décision
d'interdiction temporaire.

En résumé,

Chefs hiérarchiques ou chefs de service, responsables, comme
d'autres, du bon fonctionnement du service public de la justice, les chefs
de cour ont un rôle particulièrement important à jouer dans le domaine
déontologique et éthique.

Responsables pour partie de la gestion des ressources humaines, il
leur appartient de guider les personnels, de les orienter, de les
conseiller, de valoriser leurs compétences, mais

aussi de prévenir les déviances, de sanctionner au besoin, voire de
signaler, sans trop tarder, tout comportement susceptible de relever dune
procédure disciplinaire.

L'enquête préliminaire est un des moyens dont ils disposent pour
apprécier les situations. Il leur appartient de la mettre en oeuvre aussi
souvent qu'il est nécessaire selon des modalités s'inspirant des principes
gouvernant le statut des magistrats.

1. Les pouvoirs du rapporteur du CSM sont quant à
eux définis par l'article 52 de l'ordonnance - auquel renvoie l'article 63
pour les magistrats du parquet - qui lui reconnaît le droit d'entendre ou
faire entendre l'intéressé, et, sil y a lieu, le plaignant et les témoins,
ainsi que celui d'accomplir "tous actes d'investigations
utiles ".

2. Extraits du rapport d'activité de l'inspection
générale des services judiciaires 1997/1998

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LA DÉONTOLOGIE DES FONCTIONNAIRES
DES SERVICES
JUDICIAIRES

(1995-1999)

Intervention de M. Daniel
COQUEL,
Sous-directeur des greffes de la direction des services
judiciaires

I - LE CADRE JURIDIQUE DE L'ACTION DISCIPLINAIRE

L'origine
des obligations professionnelles

Le
principe de l'action disciplinaire

Les
sanctions

Les
garanties

L'autorité
compétente

La
suspension

II - LES ACTIONS DISCIPLINAIRES CONDUITES ENTRE 1995 et
1999

Typologie
des fautes

Disciplinaire
et para-disciplinaire

Analyse
des fautes

Les
sanctions

SYNTHESE

I - LE CADRE JURIDIQUE DE L'ACTION
DISCIPLINAIRE :

1
- L'origine des obligations professionnelles

Elle est triple:

Les obligations résultant du statut:

Elles figurent dans les articles 25 à 28 de la loi n0 83-634 du 13
juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires:

- Obligation d'exercer ses fonctions, à l'exclusion de
toute autre activité : les fonctionnaires doivent consacrer
l'intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont
confiées, ce qui implique une obligation de présence (39 heures), une
obligation d'activité (accomplissement du travail de manière complète) et
une obligation de disponibilité.

Principe de responsabilité dans l'exécution des
tâches

Obligation d'obéissance envers la hiérarchie

Obligation de satisfaire aux demandes d'information du
public

Obligation de secret et de discrétion professionnels:
cette obligation revêt une signification particulière pour les
fonctionnaires des services judiciaires, dont la mission est souvent
proche de l'acte juridictionnel, et du secret des affaires civiles et
pénales.

Les obligations résultant de la jurisprudence:

Manquement à l'obligation de réserve, atteinte à la dignité des
fonctions: commission d'infractions pénales, comportement privé affectant
le renom du service (fréquentations douteuses, ivresse, violences)

Les obligations résultant du code pénal:

Les atteintes à la liberté individuelle, les discriminations, les
atteintes à la vie privée; la concussion ( acceptation de cadeaux en
remerciement de l'accomplissement d'un acte dans l'exercice normal des
fonctions) ; la corruption, la prise illégale d'intérêts, etc..

2 - Le
principe de l'action disciplinaire

Il résulte de l'article 29 de la loi du 13 juillet 1983 déjà
évoquée.

3 - Les
sanctions

les sanctions qui peuvent être infligées aux agents de
l'État sont limitativement énumérées dans l'article 66 de la loi du
13 juillet1983.

Elles sont réparties en 4 groupes :

1er groupe : avertissement - blâme

2ème groupe : radiation du tableau d'avancement
-- abaissement d'échelon - exclusion temporaire des fonctions pour une
durée maximale de 15 jours - déplacement d'office.

3éme groupe: rétrogradation - exclusion
temporaire des fonctions pour une durée de 3 mois à 2 ans.

4ème groupe : mise à la retraite
d'office - révocation

4 - Les garanties
accordées au fonctionnaire

Elles résultent des dispositions du décret n0 84-691 du 25 octobre
1984.

Ces dispositions énumèrent les garanties accordées au fonctionnaire
susceptible de faire l'objet dune sanction et réglementent la composition
et le fonctionnement du conseil de discipline.

5 - L'autorité
investie du pouvoir disciplinaire

Le pouvoir de prononcer des sanctions appartient au Garde des Sceaux,
Ministre de la Justice, autorité investie du pouvoir de nomination.

Lavis du conseil de discipline est obligatoire, sauf pour les sanctions
du premier groupe.

6 - la
suspension

A) Fondement

L'article 30 alinéa 1 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et
obligations des fonctionnaires dispose:" En cas de faute grave commise par
un fonctionnaire, l'auteur de cette faute peut être suspendu par
l'autorité ayant pouvoir disciplinaire..."

La suspension des magistrats repose sur un fondement distinct, issu de
l'ordonnance du 23 décembre 1958 modifiée: pour les magistrats du
siège : article 50 de l'ordonnance ( avis des chefs
hiérarchiques, proposition du Garde des Sceaux, décision du C.S.M), pour
les magistrats du parquet : article 58 de l'ordonnance (avis des
chefs hiérarchiques, avis du C.S.M, décision du garde des Sceaux ).La
suspension des magistrats n'est pas limitée dans le temps, mais le Garde
des Sceaux doit engager les poursuites dans un délai de deux mois.

B) Nature juridique

Il s'agit donc dune mesure à caractère conservatoire: elle permet à
l'autorité administrative compétente d'éloigner immédiatement le
fonctionnaire du service, afin de ne pas compromettre tant limage de
celui-ci que son bon fonctionnement matériel.

La décision de suspension n'a pas à être motivée (CE
7 novembre 1986).

La suspension ne présentant pas un caractère disciplinaire: ainsi la
communication du dossier n'est pas juridiquement requise. Toutefois,
l'autorité administrative doit immédiatement (sans délai indique l'article
30 du statut général de la fonction publique ) engager la procédure
disciplinaire qui elle est entourée des garanties. La situation du
fonctionnaire doit être réglée définitivement dans les 4 mois (sauf dans
l'hypothèse de poursuites pénales), à défaut, le fonctionnaire doit être
rétabli dans ses fonctions.

Elle est prononcée pour des faits ayant une certaine gravité:
le juge administratif précise cette exigence de la gravité de la
faute reprochée, CE 18 février 1970, CE 29 janvier 1988, et l'absence
de gravité des faits peut le cas échéant engager la responsabilité
de l'administration: CE 26 juin 1954). Il convient donc
d'être particulièrement attentif à la gravité des faits, qui constituent
le plus souvent des infractions pénales. A titre d'exemple de la notion de
gravité, quelques illustrations de suspension prononcées en 1998 et 1999 à
l'égard de fonctionnaires des services judiciaires:

complicité de trafic de stupéfiants;

introduction d'objets en détention;

viol;

soustraction frauduleuse à l'impôt;

violences sur collègue et alcoolisme;

usurpation d'identité afin de rendre visite à un malfaiteur notoire
en établissement pénitentiaire ;

port d'arme de la 1ère catégorie, violences et menaces avec arme;

comportements professionnels graves (menaces sur magistrat)

négligences professionnelles caractérisées.

Il peut s'agir d'infractions pénales en relation ou non avec l'exercice
des fonctions, ou de comportements privés dune certaine gravité, de nature
à jeter le discrédit sur le service.

La suspension peut être prononcée, à un moment de la procédure où les
fautes reprochées peuvent ne pas être entièrement
établies (hypothèse de la mise en examen du fonctionnaire par
exemple). Le juge administratif admet la suspension
quand les faits ont un caractère de gravité
suffisant et un caractère suffisant de vraisemblance ( CE 1 1
Juin 1997, la preuve de la réalité des faits peut ainsi ne pas être
rapportée au moment de la suspension).

Le tribunal administratif de Basse-Terre avait ainsi annulé une mesure
de suspension d'un fonctionnaire des services judiciaires à qui était
reproché la disparition de pièces servant à conviction, au motif qu'une
décharge lui ayant été accordée, les faits n'étaient ainsi pas assez
vraisemblables.

C) Suspension et détention

Le fonctionnaire détenu dans le cadre de l'instruction
préparatoire ou dune condamnation à une peine d'emprisonnement ferme ne
doit pas être suspendu: la suspension est en effet inutile,
puisque l'agent est éloigné du service. Il ne peut donc recevoir son
traitement, en application de la règle du service fait (
CE 26 Mai 1950). Le cas échéant, elle devra être levée.

D) Suspension et rémunération

Le statut général de la fonction publique prévoit le maintien
intégral de la rémunération du fonctionnaire suspendu
(traitement, indemnité de résidence, supplément familial de traitement et
prestations familiales obligatoires), sauf dans l'hypothèse des poursuites
pénales au delà de 4 mois (la rémunération peut subir une retenue qui ne
peut être supérieure à la moitié. L'agent perçoit la totalité des
suppléments pour charge de famille).

II - LES ACTIONS DISCIPLINAIRES MENÉS DANS LES SERVICES
JUDICIAIRES ENTRE1995 ET 1999:

1 - Typologie des
fautes

Les fautes commises par les agents des services judiciaires peuvent
être regroupées en trois grandes catégories:

- Les fautes portant sur la manière de servir:
négligences, destruction ou détournement de pièces de procédure, non
respect des horaires, absentéisme, attitudes insolentes envers la
hiérarchie, violences envers les collègues ; état d'ivresse sur les lieux
de travail;

- Les manquements à la probité commis dans
l'exercice des fonctions : détournement de fonds dans les comptes
des saisies sur rémunérations, vols dans le service des pièces à
convictions, vols commis au préjudice de l'entourage professionnel;

- Les défaillances observées dans le comportement
privé : il s'agit généralement de faits ayant donné lieu à
condamnation pénale, tels que manquements à la probité, conduite en état
alcoolique, violences, soustraction frauduleuse à l'impôt.

2 -
Disciplinaire et para-disciplinaire

Il convient de distinguer clairement les comportements susceptibles
d'être qualifiés de fautes disciplinaires, de comportements voisins qui ne
ressortissent pas de cette catégorie juridique, et qui ainsi ne peuvent
être l'objet de procédures disciplinaires:

-l'abandon de poste: l'abandon de poste consiste pour
un fonctionnaire à refuser de rejoindre l'emploi auquel il a été affecté,
et ce, sans motif légitime, ou de cesser ses fonctions sans motif
légitime, de ne pas réintégrer son emploi à l'issue d'un congé pour
maladie après avoir été jugé apte à le faire. L'abandon de poste doit
avoir été consciemment décidé: il n'y a pas abandon de poste lorsque le
fonctionnaire était atteint de troubles du comportement qui ne lui
permettaient pas d'apprécier la portée de la mise en demeure qui lui était
adressée.

L'abandon de poste constitue une rupture par l'agent et à son
initiative, du lien qui l'unit à son administration. L'agent se place donc
hors du champ d'application des lois et des règlements édictés en vue de
garantir l'exercice des droits inhérents à son emploi: l'agent, après
avoir été mis en demeure de reprendre ses fonctions par lettre recommandée
avec accusé de réception, peut donc faire l'objet dune décision de
radiation pour abandon de poste, qui ne présente pas le caractère dune
décision disciplinaire et n'est donc pas soumise aux formalités en la
matière.

-l'insuffisance professionnelle : il s'agit dune
inaptitude de l'agent à l'exercice de ses fonctions, inaptitude établie au
vu de son comportement professionnel général, appréciée in abstracto, par
référence à l'activité de fonctionnaires de même grade. L'insuffisance
professionnelle repose donc sur une incapacité technique et personnelle,
indépendante de la volonté de celui à qui elle est reprochée.

Elle ne peut reposer sur des faits qualifiables de faute
professionnelle. L'agent pourra faire l'objet dune décision de
licenciement dans le respect des garanties prévues en matière
disciplinaire (communication du dossier notamment).

Il convient de distinguer les faits qualifiables d'insuffisance
professionnelle, de ceux qualifiables de manquements dans l'exercice de
fonctions ou de négligences professionnelles, qui sont des fautes
disciplinaires : au titre de ces derniers, on peut citer le fait
de ne pas respecter les obligations de service, de ne pas être présent au
service, de manquer de diligence dans l'exécution des tâches. Si
matériellement, la négligence professionnelle peut s'apparenter à
l'insuffisance professionnelle (carence grave ayant un retentissement sur
le fonctionnement du service), elle sen distingue clairement quant à
l'élément intentionnel, présent dans la première hypothèse, absent dans la
seconde.

- la maladie et l'inaptitude physique ou mentale:
lorsque l'agent, en raison de son état physique ou mental manque
à ses obligations, il ne peut en principe faire l'objet de poursuites
disciplinaires (CE Centre Hospitalier de Saint-Quentin, 2 juillet 1980 ):
le fonctionnaire qui est atteint dune affection l'empêchant d'assurer
normalement son service, fait l'objet dune procédure particulière lui
permettant d'organiser ses droits : devant le comité médical (compétent en
cas de contestation des congés maladie octroyés par les médecins, ou en
cas d'octroi de congé de longue durée ou de longue maladie, ou pour
statuer en formation de commission de réforme pour l'admission au bénéfice
de l'allocation d'invalidité en cas d'accidents ou de maladie contractées
dans l'exercice ou à l'occasion des fonctions), le fonctionnaire peut
faire entendre le médecin de son choix, avoir communication des différents
rapports et avis sollicités par l'administration. Les décisions du comité
doivent être motivées. Il en est ainsi quand le fonctionnaire ne peut être
regardé comme responsable de ses actes.

En revanche, si l'état pathologique est imputable à l'agent lui-même
(éthylisme, toxicomanie), les agissements peuvent être considérés comme
fautifs.

3 -
Analyse des fautes disciplinaires

Les fautes :

De 1994 à 1999, 117 poursuites disciplinaires ayant donné lieu à
sanction ont été engagées à l'encontre des fonctionnaires des services
judiciaires.

Le nombre de poursuites reste comparable entre les années de la période
considérée: 23 en 1995, 16 en 1996, 22 en 1997, 17 en 1998, 21 en 1999. On
peut ainsi constater une certaine stabilité et continuité de l'action
disciplinaire.

L'effectif réel moyen de la période considéré étant de 19000
fonctionnaires, seuls 0, 58% des agents sont
concernés.

Répartition des fautes selon les catégories de
manquements :

Les trois catégories de fautes se répartissent, par ordre d'importance
de la façon suivante :

- Manquements dans la manière de servir: Ils
représentent 49,56 % de l'ensemble des fautes (57 sur 117)

Ils sont commis par ordre décroissant:

par les greffiers : 23 sur 57

par les personnels de bureau: 18 sur 57

par les greffiers en chef: 9 sur 57

par les personnels techniques 7 sur 57

En diminution constante depuis 1995, ils ont à nouveau progressé en
1999, et représentent près de la moitié des fautes ayant donné lieu à
poursuites au cours de la période considérée. Il s'agit de défaillances
professionnelles caractérisées qui peuvent reposer sur des contrôles
insuffisants de la part de la hiérarchie et de l'encadrement
intermédiaire.

- Manquements à la probité : Ils représentent 26,95 %
de l'ensemble des fautes (31 sur 115)

Ils sont commis :

par les personnels de bureau: 13 sur 115

par les greffiers :12 sur 115

par les greffiers en chef et personnels techniques: 3 et 3 sur 115.

Ils ont fortement diminué de 1995 à 1997, et fortement progressé en
1998. Aucun manquement de ce type na été poursuivi en 1999.

- Défaillances dans le comportement privé : Elles
représentent 23,47 % de l'ensemble des fautes (27 sur 115)

Elles sont commises

par les personnels de bureau:14 sur 27

par les greffiers : 9 sur 27

par les personnels techniques : 4 sur 27

Greffiers en chef: néant

Leur nombre est très inégal selon les années.

Répartition des fautes selon les catégories
d'agents :

Il convient de remarquer préalablement que le nombre de greffiers en
chef concernés demeure stable. Les greffiers et les personnels de bureau,
très fortement impliqués en 1994, se sont stabilisés, avec une chute
importante du nombre d'affaires pour les greffiers en 1998. Si le nombre
de personnels techniques impliqué demeure stable, celui des personnels de
bureau est très variable dune année sur l'autre.

Les greffiers en chef :

Ils commettent majoritairement des manquements dans la manière de
servir (néant en 1996 cependant).

Les manquements à la probité sont insignifiants et les défaillances
dans la vie privée inexistantes.

Les greffiers :

Ils commettent essentiellement des fautes dans la manière de servir.
Aucun manquement de cette nature na cependant été enregistré en 1998.

Les manquements à la probité sont peu importants (1 par an).

On observe également peu de défaillances dans la vie privée, à
l'exception de 1995.

Les personnels de bureau:

Ils commettent essentiellement des manquements dans la manière de
servir, particulièrement en 1997.

Les deux autres types de manquements sont d'importance comparable.

Les personnels techniques :

Ils commettent très majoritairement des manquements dans la manière de
servir. Les deux autres types de manquements sont de faible
importance.

Globalement :

Le rapport pourcentage de fautes commises par rapport à l'importance de
chaque catégorie d'agents dans l'effectif global s'établit ainsi:

Les greffiers en chef: 10,43 % des fautes

Les greffiers: 38,26 % des fautes

Les personnels de bureau: 39,13 % des fautes

Les personnels techniques:12,17 % des fautes

4 - Les
sanctions

Au regard des agents concernés :

Pour l'ensemble du personnel, sur la période considérée, ont été
prononcées:

- 51 sanctions du 2ème groupe (43,39 %)

40 déplacements d'office; 7 abaissements d'échelon
; 4 exclusions de 15 jours

- 32 sanctions du 1er groupe (27,35%)

25 blâmes ; 7 avertissements

- 27 sanctions du 4ème groupe (25,47 %)

24 révocations ; 3 retraites d'office

- 5 sanctions du 3ème groupe (3,77 %)

4 exclusions 3mois-2ans ; 1 rétrogradation

Les sanctions les plus fréquemment prononcées ont été, par
ordre décroissant :

Le déplacement d'office, la révocation, le blâme, l'abaissement
d'échelon, l'avertissement, la retraite d'office et l'exclusion temporaire
également réparties, la rétrogradation.

- Pour chaque catégorie d'agents:

La révocation et le déplacement d'office sont infligés, en quasi
totalité, aux greffiers et aux personnels de bureau; l'exclusion des
fonctions a concerné exclusivement les personnels de bureau; le blâme et
l'avertissement sont infligés majoritairement aux greffiers.

- Les greffiers en chef :

Ils ont fait l'objet de 12 sanctions, (10,43% des sanctions)
appartenant en majorité au 2ème groupe.

- Les greffiers:

Ils ont fait l'objet de 44 sanctions, (38,26 % des sanctions)
appartenant majoritairement au 1er groupe

- Les personnels de bureau:

Ils ont fait l'objet de 45 sanctions (39,13% des sanctions) appartenant
majoritairement au 2ème groupe

- Les personnels techniques :

Ils ont fait l'objet de 14 sanctions (12,17 % des sanctions)
appartenant majoritairement au 2ème groupe

Au regard des fautes :

Les défaillances dans la manière de servir sont sanctionnées
principalement par le déplacement d'office et le blâme.

Les manquements à la probité sont sanctionnés très majoritairement par
la révocation.

Les défaillances dans le comportement privé sont sanctionnées par ordre
décroissant par le blâme, le déplacement d'office et la révocation.

SYNTHÈSE

La politique de traitement des affaires disciplinaires
par la Direction des services judiciaires repose sur la saisine initiale
des chefs de cour, qui conditionne l'exercice des poursuites.

Cette politique ne fait l'objet d'aucun classement sans suite des
procédures donnant lieu à l'identification de fautes : toute saisine donne
lieu à une réponse, qui n'est pas nécessairement disciplinaire, et qui
peut ainsi, en ce qui concerne les affaires les moins graves et le cas
échéant, s'inscrire dans le cadre de mesures de gestion (demande de
mutation présentée par le fonctionnaire à la demande de la Direction des
services judiciaires).

L'analyse du contentieux disciplinaire au sein des services judiciaires
fait apparaître des domaines sensibles :

- la gestion budgétaire: On a pu déplorer
l'utilisation de comptes professionnels à des fins personnelles et
inversement, le gonflement indu des montants des vacations effectuées par
des conseillers prud'hommes pour payer des dépenses de travaux,
l'utilisation de lignes de crédits à d'autres fins que celles prévues
(réfection de logements de fonction notamment ).La généralisation du
logiciel de contrôle de la dépense GIBUS au cours des années 1999 et 2000
(Gestion informatique des budgets à usage des services) constitue un
excellent instrument de prévention et de pédagogie permettant de réduire
les risques de défaillance en la matière.

- les régies : les contrôles opérés, et la formation
dispensée doivent également être mis en exergue.

- la gestion des pièces servant à conviction:
l'informatisation des services gestionnaires, ainsi que les contrôles des
procureurs de la République sont autant de réponses utiles en la
matière.

- les comptes de tutelles : les contrôles des juges
d'instance doivent être précis et rigoureux.

- les marchés publics: le respect de la procédure
suppose la plus grande prudence dans le choix des entreprises, et
notamment dans les petites villes (le choix du conjoint ou de toute
personne identifiée de notoriété publique comme étant un proche est à
proscrire , ainsi que la plus grande prudence dans le montant des devis ou
la qualité des prestations proposées (le chef de greffe peut se voir
reprocher son incurie).

- les successions : les greffiers en chef sont parfois
approchés par des cabinets de généalogistes pour obtenir communication de
l'état des successions ouvertes sans héritier apparent. Les greffiers en
chef ne doivent pas obtenir de gratification dune société privée, ni aider
une société privée, même bénévolement. En cas de besoin, le recours au
parquet pour toutes recherches est de règle.

Un certain nombre de réponses transversales ont été clairement
identifiées, et doivent faire l'objet dune mise en oeuvre au sein des
ressorts:

- le dialogue: la déontologie ne saurait s'accommoder
de l'isolement et de la solitude professionnels: trop souvent les
manquements sont dus à un manque de dialogue et d'échange de l'agent avec
ses collègues et supérieurs, et à l'absence de confrontation de ses
pratiques, de ses doutes et de ses interrogations, empêchant ainsi leur
mise en perspective et leur nécessaire relativisation. Ce dialogue doit
être recherché, au-delà des spécificités statutaires ou des instances de
dialogue institutionnel: entre fonctionnaires d'un même service, entre
fonctionnaires de services différents, mais aussi et surtout entre
magistrats et fonctionnaires, dans le souci permanent de l'unité de
l'institution judiciaire.

- le rappel du rôle de la hiérarchie et de
l'encadrement: les fonctionnaires des services judiciaires
exercent leurs missions, quelles se rapportent à l'assistance du magistrat
dans sa fonction juridictionnelle ou à la gestion des services, dans un
cadre hiérarchique et institutionnel fondé sur l'encadrement. L'autonomie
fonctionne1le, la confiance légitime faite par magistrats, des chefs de
services, de chefs de greffe à leurs collaborateurs, n'est pas un
blanc-seing: la délégation doit faire l'objet d'un contrôle permanent du
délégant.

- la formation: formation initiale et continue,
nationale et déconcentrée, doivent mieux intégrer l'éthique
professionnelle des fonctionnaires des services judiciaires.

- une meilleure définition des responsabilités: le
projet de gestion d'emplois reposant sur le référentiel des métiers des
services judiciaires doit permettre l'affinement dune déontologie déclinée
par métiers.

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LA SAISINE POUR AVIS DE LA COUR DE CASSATION

Exposé de M. Jean BUFFET,

Président de la deuxième chambre civile de la Cour de
Cassation

La loi n° 91-491 du 15 mai 1991 et son décret d'application du
31juillet 1992, codifiés aux articles L 151- 1 à L 151-3 du Code de
l'organisation judiciaire et aux articles 1031-1 à 1031-7 du nouveau Code
de procédure civile, a eu pour objectif de doter la Cour de Cassation, et
plus généralement l'institution judiciaire, d'un outil analogue à celui
que l'article 12 de la loi du 31 décembre 1987 a donné au Conseil d'Etat :
la saisine pour avis.

Ce dispositif; qui permet aux juges du fond qu'une question de droit
nouvelle fait hésiter de surseoir à statuer et de saisir la juridiction
suprême de son ordre pour obtenir un éclaircissement, répond à un double
objectif:

- permettre une unification plus rapide de l'interprétation de la règle
de droit ou plutôt des règles de droit nouvelles;

- assurer la prévention du contentieux, des voies de recours, parce
que, tout de suite, la portée de la loi est dite par la juridiction qui a
le dernier mot.

Il a été conçu comme un instrument mis à la disposition des juges du
fond, à la fois facultatif et non contraignant, destiné à remédier devant
l'inflation législative et réglementaire et l'encombrement des
juridictions, à la lenteur de la formation de la jurisprudence, puisqu'il
faut attendre plusieurs années avant qu'une difficulté ne remonte jusqu'à
la Cour de Cassation. Alors, plutôt que de laisser la justice s'engager et
s'enliser sur de fausses routes, pourquoi ne pas permettre à la
juridiction suprême de faire savoir immédiatement comment elle pense qu'un
texte doit être interprété, comment en tout cas il est vraisemblable
quelle l'interpréterait si elle était saisie d'un pourvoi ?

Cette initiative du législateur qua constitué la loi de 1991 a été
généralement bien accueillie par les plus éminents esprits ou maîtres de
la doctrine dont certains même pensent et disent quelle a été trop timide.

Certes certains autres, plus minoritaires, ont trouvé le procédé
fâcheux et pervers en soulignant que seule une longue maturation préalable
dune affaire, enrichie d'opinions divergentes des tribunaux et de débats
doctrinaux, permet à la Cour de Cassation de dire le droit dune manière
sûre. Il est vrai qu'avec la procédure de saisine pour avis, les schémas
traditionnels se trouvent largement inversés puisque cette procédure, si
elle est mise en marche par un juge du premier degré, a pour effet que la
Cour de Cassation se prononce la première sur la question de droit qui
commande la solution du procès. Les commentaires doctrinaux viennent
après.

Mais certains luxes ne sont plus possibles. Le temps presse. Et de
toute façon où est la vraie perversité ?

Je ne peux mieux faire que de citer un extrait dune conférence faite en
février 1998 à Louvain par le professeur Jacques Normand : "la lenteur
dans l'élaboration de la jurisprudence a également des effets pervers. Au
cours de cette longue phase de formation, l'incertitude qui plane sur la
signification de la règle est génératrice de procès. Elle incite à la
multiplication des recours (appels, pourvois), chacun pouvant, dans cette
situation indécise, nourrir des espoirs de succès. L 'encombrement des
juridictions supérieures s'accentue d'autant. Ce qui nuit à la qualité de
la justice rendue et retarde davantage encore le moment où la
jurisprudence finira par se fixer."

Avant de jeter un rapide regard sur la manière dont la Cour de
Cassation considère les conditions légales, soit de forme, soit de fond,
auxquelles les textes subordonnent la recevabilité de la saisine pour
avis, je voudrais signaler que la Cour de Cassation apporte la plus grande
diligence et le plus grand soin dans l'instruction et l'examen des
demandes, dans des conditions telles que ses avis revêtent une autorité
certaine.

diligence : la Cour de Cassation a trois
mois pour donner son avis à compter de la réception du dossier. Ce délai a
toujours été respecté.

soin : l'instruction des demandes est
aussi minutieuse que celle d'un pourvoi porté devant l'Assemblée plénière
de la Cour.

Le rapporteur est aidé et assisté par un auditeur du S.D.E. et, très
souvent, la note préparée par le rapporteur lui demande autant de temps et
d'effort qu'une note d'Assemblée plénière. On peut en dire autant pour les
conclusions de l'avocat général.

A signaler que l'habitude a été prise, pour les rapporteurs, d'étudier
la demande sur le fond alors même qu'il est évident ou presque évident que
la formation d'avis ne répondra pas, dira n'y avoir lieu à avis, parce que
les conditions légales ne sont pas remplies. Ce qui est incontestablement
et malheureusement une perte en quelque sorte scientifique, une perte
doctrinale, mais on peut en dire autant de la quasi totalité des notes de
rapporteurs ou des conclusions d'avocat général rédigées dans les
pourvois.

Cependant il a été décidé récemment, à propos dune demande d'avis qui
portait sur les conditions de validité d'un contrat de travail à durée
déterminée signé dans le cadre d'un contrat initiative-emploi, que les
conclusions de l'avocat général seraient publiées dans le Bulletin
d'information de la Cour de Cassation (le "flash"), - ce qui a été fait
dans le flash du 15 décembre dernier, alors que l'avis lui-même (n0 10 du
18 octobre 1999) a été de dire qu'il n'y avait pas lieu à avis, la
question posée ne présentant pas une difficulté sérieuse. Ce qui traduit
de notre part un louable souci d'information.

Il me semble qu'une publication plus fréquente au Bulletin
d'information, même sous forme d'extraits, de nos réflexions préparatoires
à l'avis serait une bonne chose.

autorité : la formation d'avis comprend,
outre le premier président, les présidents de chambre et deux conseillers,
dont l'un est le rapporteur, de la chambre spécialement concernée par la
question, si bien qu'en comptant aussi le président de cette chambre,
trois membres de la formation appartiennent à la chambre qui serait
appelée à statuer en cas de pourvoi, ce qui constitue quand même un
certain gage d'adhésion de la chambre compétente à l'avis émis.

Mais, bien sûr, personne n'est lié par l'avis, ni le juge qui la
sollicité, ni la Cour de Cassation elle-même. Il a été convenu qu'au cas
où une chambre ne serait pas d'accord avec un avis, elle devrait renvoyer
l'affaire devant l'Assemblée plénière. Cette situation s'est produite une
seule fois (renvoi en A.P. par la 2ème chambre civile sur une question
détendue des pouvoirs du juge de l'exécution), mais l'Assemblée plénière
na finalement pas eu à statuer en raison d'un désistement du demandeur au
pourvoi.

L'avis émis, notifié à la juridiction auteur de la saisine et aux
parties, est publié au Bulletin des arrêts et au Flash, ce qui permet une
information rapide des juridictions du fond, et il peut être consulté par
Intranet ou sur le site Internet de la Cour de cassation dont l'adresse
est : www.courdecassation.fr

Les textes permettent la publication de l'avis au Journal Officiel.
Mais la Cour de Cassation ne le fait pas, car elle ne veut pas conférer à
ses avis l'aspect dune norme obligatoire. Une exception: un avis sur le
droit de la consommation a été publié au J.O. en 1994.

J'en viens rapidement aux conditions de forme ou de fond dont
l'inobservation ou le défaut a entraîné (cf. document statistique) une
absence de réponse à environ la moitié des demandes d'avis (66 sur
134).

A noter que la Cour de Cassation ne dit plus, comme au tout début, que
la demande d'avis est irrecevable, afin de marquer que l'avis ne se situe
pas dans un cadre contentieux. Elle dit n'y avoir lieu à avis.

Conditions de forme

a) en amont de la décision de saisine (art. 1031 - 1 du
NCPC)

Le juge doit aviser les parties et le ministère public de son intention
de saisir la Cour de Cassation et leur impartir un délai pour présenter
d'éventuelles observations écrites. Le respect de la contradiction
l'impose, et, en même temps, c'est utile pour le juge à qui les intéressés
peuvent soit démontrer l'inutilité de son intention, soit lui fournir des
éléments de droit (jurisprudence, doctrine) que le juge ne connaît
pas.

b) en aval de la décision de saisine (art. 1031-2 du NCPC)

La décision, qui doit revêtir la forme d'un jugement (et non celle dune
mention au dossier, ou dune lettre comme la fait très récemment le
président d'un TGI), doit être notifiée aux parties par lettre recommandée
avec demande d'avis de réception. c'est une formalité également
substantielle, car les parties peuvent présenter à la Cour de Cassation
des observations, qui doivent être signées par un avocat aux Conseils dans
les matières où la représentation est obligatoire (ce qui, à ma
connaissance, s'est rarement produit).

En outre, le juge doit aviser (le texte ne dit pas sous quelle forme)
le premier président de sa cour d'appel (sauf exclusion curieuse, lorsque
l'avis émane dune chambre de la cour) le procureur général et le ministère
public de sa juridiction: souci légitime d'information et, en même temps,
possibilité donnée au premier président, si de nombreux litiges sont en
cours sur la question posée, de signaler la demande d'avis aux
juridictions du ressort qui peuvent avoir alors intérêt à surseoir à
statuer.

La Cour de Cassation attache une grande importance au respect de ces
formalités, inscrites dans le NCPC, qui sont beaucoup trop souvent
méconnues et, malgré le temps, continuent à l'être (y compris par les TGI
et les cours d'appel), et leur inobservation a conduit, à 26 reprises
(soit dans une demande d'avis sur cinq), à des non lieu à avis.

Conditions de fond

1) la demande d'avis doit émaner dune juridiction de l'ordre
judiciaire

ce qui n'est pas le cas

- d'un bureau d'aide juridictionnelle, qui n'est pas une
juridiction;

- du bâtonnier, dans le cadre de ses pouvoirs en matière de fixation
des honoraires d'avocat, qui na pas été considéré comme une juridiction
"au sens" de la loi sur la saisine pour avis.

2) le juge doit avoir été appelé à statuer sur une
"demande"

il faut donc :

- que la question soit posée à l'occasion d'un "procès" en cours, mais
la Cour de Cassation, libérale, admet aussi bien que la demande en justice
soit en matière gracieuse (donc, par définition, en dehors de tout
"litige") qu'en matière contentieuse;

- que la question de droit litigieuse ait été évoquée par les parties
au litige.

3) la procédure n'est pas applicable en matière
pénale

Cette exclusion voulue par la loi du 15 mai 1991 a été critiquée par
tous les commentateurs.

4) la question posée doit être une question de
droit

La difficulté soumise à la Cour de Cassation ne doit pas être mélangée
de fait et de droit, et elle doit se présenter comme une question de pur
droit. Il ne faut pas qu'il s'agisse dune situation concrète, impliquant
un débat contradictoire sur les faits devant les juges du fond. Certaines
demandes d'avis, qui étaient en fait des consultations sur des cas
d'espèce, ont été logiquement écartées.

5) la question de droit doit être nouvelle

Il existe en réalité deux aspects de la nouveauté :

a) l'application d'un texte nouveau: c'est évidemment la
condition qui répond le mieux au souci primordial du législateur:
permettre une unification plus rapide de l'interprétation des règles de
droit nouvelles.

Cette condition a évidemment trouvé son principal champ d'application
avec la réforme des procédures civiles d'exécution faite par la loi de
1991 entrée en vigueur en 1993 et son décret d'application de 1992.

b) la question non encore résolue par la Cour de Cassation

Cet autre aspect de la nouveauté, qui avait été retenu dans lesprit du
législateur (débats A.N. 17 avril 1991, p. 1341 et Sénat 7 mai 1991, p.
877), concerne la question relative à un texte déjà ancien, mais qui est
apparue récemment sans avoir encore été réglée par une décision de la Cour
de Cassation.

Le dernier avis donné en date est un exemple de ce type de nouveauté :
il s'agissait de savoir si un certain recours devant le TGI contre une
décision du juge des tutelles doit ou non être formé avec le concours d'un
avocat. Or les textes applicables, qu'il s'agissait d'interpréter, et qui
remontent à la réforme du droit des incapables majeurs, ne sont évidemment
pas nouveaux.

Il est certain en revanche que si la question de droit a déjà donné
lieu à un arrêt de la Cour de Cassation, même ancien, il n'y a pas
nouveauté. Il ne faut pas attendre de la formation appelée à statuer sur
une demande d'avis quelle infirme ou quelle confirme une solution déjà
apportée par une des formations juridictionnelles de la Cour, ou, à plus
forte raison, quelle aplanisse par un avis une divergence de jurisprudence
entre les chambres de la Cour.

c'est la raison pour laquelle (priorité donnée à la solution
contentieuse, l'arrêt prédomine sur l'avis) la Cour de Cassation
n'accueille pas la demande d'avis lorsqu'elle est saisie d'un pourvoi
portant sur la même question de droit et quelle va juger dans un délai
rapproché. Il est arrivé exceptionnellement cependant que malgré des
pourvois en cours, elle réponde à la demande d'avis, parce que les moyens
présentés à l'appui de ces pourvois n'auraient permis à la Chambre
compétente que d'apporter des réponses partielles ou périphériques, alors
que la demande d'avis présentait l'avantage d'apporter une réponse-cadre à
portée générale.

Pour résumer, on dira qu'est aussi nouvelle la question de droit qui na
jamais été tranchée par la Cour de Cassation. Il est donc souhaitable que
le juge qu'une difficulté laisse perplexe et qui envisage de solliciter un
avis, interroge préalablement le S.D.E., ce qui n'est pas fait en
général.

6) la question doit présenter une difficulté
sérieuse

Ainsi que la écrit un auteur (J. Boré), il faut que la question "puisse
raisonnablement donner lieu à des solutions divergentes de la part des
juridictions du fond".

7) la question doit se poser dans de nombreux
litiges

Cette condition est peu prise en compte par la Cour de Cassation, ne
serait-ce que parce quelle ne dispose pas d'instruments de mesure. Le
texte est d"ailleurs auto-contradictoire: si une question de droit est
véritablement nouvelle et se pose au juge du premier degré, il y a peu de
chances qu'on soit en présence dune pluralité de litiges en cours. La
potentialité de litiges à venir est aussi importante, sinon même plus
importante au regard de l'objectif de prévention des contentieux poursuivi
par la procédure de saisine pour avis.

c'est donc la condition dont l'absence est la moins souvent retenue par
la Cour de Cassation. Sur ce fondement, 5 seulement des 134 demandes
d'avis examinées au 1er mars 2000 n'ont pas été accueillies.

Le bilan est globalement positif.

Plusieurs observations:

1. Quantitativement, 1994 a été l'année la plus riche: 29 demandes,
dont 12 ont reçu une réponse.

L'année 1996 a été la moins fournie en demandes : 11 seulement (5
réponses).

L'année 1997 a été la pire sur le plan du rendement puisque les 16
demandes d'avis n'ont été accueillies que dans la proportion d'un quart (4
réponses seulement).

Mais ce n'est pas ce mauvais score qui a découragé les juges, puisque
l'année suivante, 1998, en a connu un bon: 21 demandes accueillies
favorablement dans la proportion des 2/3.

A vrai dire, il est difficile de tirer un enseignement de ces chiffres
en dents de scie. Il faut retenir que sur la base des années pleines (de
1994 à 1998), la moyenne des demandes a atteint presque 17 par an. Ce qui
est nettement supérieur au nombre des demandes d'avis adressées au Conseil
d'Etat, qui ne dépassent pas une dizaine par an. Mais les magistrats de
l'ordre administratif sont moins nombreux et aucune comparaison n'est
possible.

2. Ce qui est plus intéressant, c'est de noter que 101 demandes sur 134
ont été formées par des juridictions du premier degré, et plus
spécialement par les tribunaux d'instance et les juges de l'exécution, ce
qui est conforme à l'esprit de la réforme: signaler une difficulté dès
quelle se pose.

3. Ce qui est également significatif et en relation évidente avec le
point précédent, c'est que les demandes d'avis et les réponses apportées
ont porté majoritairement:

* sur l'application des lois de 1978 et de 1979 sur la protection et
l'information des consommateurs et des emprunteurs, et des lois de 1989 et
de 1995 sur le surendettement des particuliers et des familles et sur le
redressement judiciaire civil :18 questions posées et 14 réponses;

* sur l'application de la réforme de 1991 sur les procédures civiles
d'exécution: 32 questions et 28 réponses.

Pour sen tenir à ce dernier sujet, la procédure d'avis et la Cour de
Cassation ont joué parfaitement leur rôle.

En présence dune réforme qui a sensiblement modifié l'institution
judiciaire et les schémas procéduraux traditionnels, les juges de
l'exécution et aussi les cours d'appel ont fait part immédiatement à la
Cour de Cassation de leurs hésitations, de leurs doutes, qu'il s'agisse du
droit transitoire, de l'étendue de leur compétence et de leurs pouvoirs,
de l'articulation de leur juridiction avec les juridictions voisines, des
règles de procédure applicables devant eux, des contours des nouveaux
mécanismes d'exécution ou conservatoires.

Et de son côté la Cour de Cassation a résolument répondu à cette
attente :

- en cette matière nouvelle, elle a voulu délibérément aider la réforme
et les juges de l'exécution, et elle a fermé les yeux le plus possible sur
les irrégularités qui pouvaient affecter les saisines pour avis : il y a
eu 28 réponses sur le droit de l'exécution, pour 4 non réponses
seulement;

- elle a parfois été, dans ses réponses, au-delà des questions posées,
pour donner aux problèmes un cadre plus général et éviter certaines
dérives. c'est ainsi, notamment, qu'en 1995, un avis a délimité la
compétence des juges de l'exécution qui étaient au lendemain de la réforme
saisis à tort et à travers de tas de difficultés relatives aux titres
exécutoires, en enfermant leurs interventions dans la seule exécution
forcée. Or cette réponse, qui a mis fin à des désordres, n'était pas au
sens strict directement appelée par la question posée;

- elle a également donné des solutions techniques dans des cas où la
malfaçon des textes ou l'absence de textes n'en offrait pas (distribution
des deniers, saisie des licences de débits de boissons).

Si bien que le résultat est très satisfaisant :

- tous nos avis ont été largement commentés par la doctrine et les
praticiens, approuvés dans leur quasi-totalité, et surtout appliqués par
les juridictions du fond, comme en témoignent les jugements et les arrêts
dont nous avons connaissance. Il en est résulté certainement, bien que ce
ne soit pas quantifiable, une économie d'appels et de pourvois;

- dans leur tout récent traité des procédures d'exécution (Dalloz), les
professeurs Perrot et Théry se sont félicités de cette procédure d'avis et
de cette coopération de la Cour de Cassation dont le nombre
"impressionnant" d'avis a permis rapidement d'aplanir les principales
difficultés théoriques de la réforme.

La procédure d'avis n'est certainement pas la voie royale. Mais je
pense avoir montré son utilité:

- elle remplace avantageusement, par son caractère officiel, par
l'autorité  qui s'attache à la formation qui rend les avis, les
consultations officieuses que donnaient autrefois les Chambres de la Cour
en répondant aux questions que les juges posaient par l'intermédiaire des
premiers présidents. Ces consultations, intervenant en dehors de tout
cadre légal, qui en réalité n'engageaient personne et étaient pourtant
publiées au Bulletin d'Information, ont été justement abandonnées;

- il existe certes un autre moyen de fixer assez rapidement la
jurisprudence, et cette fois par des arrêts et non par des avis : c'est,
grâce aux signalements des avocats aux conseils, de faire accélérer le
jugement des pourvois qui portent sur une question de droit nouvelle. Les
nouveaux textes permettent à la Cour de Cassation de mettre en oeuvre
efficacement des procédures d'urgence et de fixer très rapidement les
dates d'audience. Mais ce dispositif, à supposer qu'il puisse fonctionner
convenablement, ne présente pas l'intérêt d'offrir aux juges du terrain
qui, pressés par le flux des dossiers, se heurtent à une sérieuse
difficulté d'interprétation qui risque de se poser aussi devant d'autres
juridictions, d'obtenir une réponse quasiment sur le champ qui profitera
au plus grand nombre ;

- en outre l'avis apporte toujours une réponse de pur droit, une
solution juridique détachée totalement des éléments de fait, ce que ne
font pas toujours les arrêts qui sont bordés par les moyens de cassation
présentés.

J'espère avoir démontré que la Cour de Cassation est attachée à cette
procédure d'avis qui, comme l'ont souligné notamment les professeurs Cornu
et Foyer, peut avoir un "puissant effet fixateur et unificateur de
l'interprétation de la règle juridique", propre à "prévenir une masse de
procès inutiles", tout en la maintenant dans des limites raisonnables.

Il ne faut donc pas hésiter à y recourir, mais bien sûr à bon escient,
et je pense que les Chefs de cour, les premiers présidents peuvent avoir à
cet égard un rôle très utile, car ils sont à même de faire passer le
message, de veiller à une application satisfaisante de la procédure. Mais
je m'avance avec prudence sur ce point, car les demandes d'avis relèvent
de l'initiative individuelle des juges.

Une interrogation pour finir. Comment se fait-il que l'importante
réforme de procédure civile réalisée par le décret du 28 décembre 1998,
qui a suscité des interrogations et des controverses sur la portée de
plusieurs de ses dispositions, naît, un an après son entrée en vigueur,
suscité encore aucune demande d'avis ?

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LA PRODUCTION ET LA DIFFUSION DES DONNÉES
JURISPRUDENTIELLES

Communication de M. Yves RABINEAU,

Inspecteur des services judiciaires

Je vous remercie, Monsieur le Premier président, de me donner la
possibilité d'expliquer plus en détails le projet que vous venez d'évoquer
et qui concerne la diffusion de la jurisprudence des cours d'appel et des
tribunaux. Mais avant de présenter ce projet, auquel la Cour de Cassation
est très largement associée, il me semble nécessaire de rappeler
brièvement la situation dans laquelle nous nous trouvons.

1) L'état des lieux

La production et la diffusion des bases de données juridiques sont
réglementées par le décret du 31 mai 1996, portant organisation du service
public des bases de données juridiques et créant un organe de suivi et de
régulation placé auprès du Premier ministre : le comité du service
public des bases de données juridiques.

Ce texte, qui s'inscrit dans le droit fil du dispositif télématique
développé à partir de 1984, fixe de nombreuses limites à la diffusion par
les administrations des données juridiques quelles produisent. C'est en
particulier le cas de la jurisprudence de l'ordre judiciaire.

Le décret de 1996 prévoit deux modes de production des bases de
données :

- par les administrations elles-mêmes
- par un prestataire privé,
dans le cadre dune délégation de service public.

Il confie par ailleurs à un concessionnaire exclusif, actuellement la
société ORT, le soin d'assurer la diffusion des bases ainsi
constituées.

Pour que les magistrats et fonctionnaires des juridictions puissent
accéder à la jurisprudence, le ministère de la justice a passé avec le
concessionnaire un accord au terme duquel l'administration centrale verse
une redevance forfaitaire permettant aux agents de bénéficier des
prestations offertes. Louverture par le concessionnaire d'un site internet
(jurifrance.com), plus convivial et plus pratique que l'accès par minitel,
a entraîné un accroissement très significatif du volume des consultations.
Le montant de la redevance versée, qui est ajustée chaque année en
fonction de la consommation de l'année antérieure, s'est élevé pour 1999 à
2,8 MF (H.T.).

S'agissant de la jurisprudence judiciaire, le concessionnaire procède à
la diffusion de trois bases de données : la base "CASS", contenant
les arrêts publiés par la Cour de Cassation dans ses bulletins, la base
"INCA", qui regroupe les arrêts non publiés, enfin la base "JURIS", qui
contient de la jurisprudence des cours d'appel et des tribunaux.

Les bases CASS et INCA sont en conformité avec la réglementation en
vigueur puisqu'elles sont produites par la juridiction, avec le concours
de la Direction des Journaux officiels. En revanche, la base JURIS n'entre
pas à proprement parler dans le périmètre du service public puisque, bien
que diffusée par les mêmes moyens, elle appartient à un éditeur privé qui
la met à la disposition du concessionnaire, contre versement dune partie
des produits financiers quelle génère.

Cette base est l'objet de fortes critiques de la part des praticiens,
dans la mesure où elle présente de nombreuses lacunes et ne correspond pas
aux besoins de la majorité d'entre eux.

Comme vous le savez, elle est produite à partir des travaux effectués
au sein des ateliers régionaux de jurisprudence constitués par la société
du Jurisclasseur. Vos cours d'appel mettent gracieusement à la disposition
des ateliers, sous forme papier ou sur support informatique, les décisions
produites, en exécution dune convention passée entre cet éditeur et la
Chancellerie, qui verse d'ailleurs à cette société une contribution
financière pour l'élaboration de la base. Mais les modalités de collecte
varient considérablement dune cour à l'autre, certaines fournissant
l'intégralité de leur production, d'autres des échantillons aléatoires,
d'autres enfin des décisions qui ont été présélectionnées par les
magistrats de la juridiction. Ainsi les données qui figurent dans la base
ne peuvent pas être considérées comme représentatives de la production
judiciaire française, quel que soit le soin apporté par les ateliers
régionaux dans la sélection des décisions.

De plus, la base JURIS ne propose que des résumés de décisions aux
usagers, ce qui les oblige, sils souhaitent accéder aux données brutes et
intégrales, à recourir aux prestations de l'éditeur, qui dispose dune base
"image" des décisions collectées et en délivre copie, contre versement
d'importantes redevances.

Pour les finances publiques, le dispositif aboutit en pratique à ce que
les juridictions fournissent gratuitement les décisions rendues à un
éditeur privé, lequel dune part revend des copies de ces décisions à un
prix très élevé, d'autre part élabore une base de données, avec l'appui
financier du ministère, vend cette base à un diffuseur, lequel fait payer
à l'État un droit de consultation, y compris lorsqu'il s'agit de répondre
aux besoins des magistrats et fonctionnaires ayant participé à la
conception des décisions et à leur collecte. L'administration est donc
amenée à dépenser, de manière répétitive, des fonds publics pour permettre
à ses agents d'avoir accès à leur propre production.

Le caractère irrégulier de ce montage et la carence du service public
en ce qui concerne l'accès des citoyens et des professionnels à la
jurisprudence des cours et tribunaux n'ont pas échappé au comité du
service public des bases de données juridiques, qui, dans son premier
rapport adressé au Premier ministre le 9 décembre 1999, a considéré qu'il
fallait sans délai mettre un terme à cette situation.

2) Le projet de base de données "cours et
tribunaux"

Dès l'entrée en vigueur du décret de 1996, le ministère de la justice a
pris la mesure de ces anomalies. Il a donc été envisagé, dans un premier
temps, de recourir à un délégataire de service public pour procéder à la
constitution dune base de données conforme au nouveau dispositif
réglementaire.

La procédure de délégation a échoué, pour diverses raisons qu'il n'est
pas possible de développer ici, faute de temps. Plutôt que de relancer un
nouvel appel d'offre, le cabinet du garde des sceaux a estimé qu'il était
préférable, compte tenu de l'évolution de la technologie et de la
politique suivie dans le domaine de l'accès aux données publiques, de
rechercher une autre voie, celle de la production directe dune base de
données par les juridictions elles-mêmes.

Cette nouvelle orientation part d'abord d'un constat : plusieurs
cours d'appel ont éprouvé le besoin de constituer, à usage interne, des
outils documentaires permettant aux magistrats de la cour et du ressort de
connaître la jurisprudence régionale. Le plus souvent, cette démarche
s'est effectuée spontanément en recourant aux nouvelles technologies de la
communication, bases de données informatisées, diffusion par disquettes ou
CD-rom, etc...

Simultanément, le déploiement d'un réseau intranet au sein du ministère
conduit naturellement à rechercher une mise en commun de ces initiatives,
de sorte que les efforts consentis puissent bénéficier à l'ensemble des
magistrats et fonctionnaires en juridiction.

Cette nouvelle orientation arrive à un moment où, précisément, nous
commençons à maîtriser l'utilisation de ces nouvelles technologies qui
permettent, pour des coûts très inférieurs à la diffusion sur support
papier ou télématique, de développer des outils documentaires plus
performants.

Le projet de base de données commune que nous vous proposons de
réaliser conserve l'esprit qui a présidé à la constitution de ces outils
documentaires locaux, en ce sens qu'il ne s'agit pas de procéder à une
normalisation de la jurisprudence, chaque cour d'appel restant
parfaitement maître de la sélection opérée. Ni la Chancellerie, ni la Cour
de Cassation, dont le rôle dans ce projet est purement technique, n'ont
vocation à procéder à une sur-sélection des décisions publiées. Il s'agit
pour elles, exclusivement, de veiller à la cohérence et à la mise en ligne
des données sélectionnées.

Il appartiendra par conséquent à chacun d'entre vous de définir, en
concertation avec le ministère public et les magistrats des formations de
jugement de votre ressort, la politique éditoriale que la cour d'appel
entend mener. La qualité de la base de données ainsi constituée relèvera
donc de la responsabilité de ceux qui en seront les premiers usagers,
c'est-à-dire les magistrats.

Au plan pratique, nous sommes tous conscients du fait qu'un tel outil
ne présente d'intérêt que si les décisions figurant dans la base
bénéficient d'un minimum d'enrichissement, à savoir un système de titrage
et de rubriquage permettant un accès rapide aux décisions pertinentes.
Cette mission d'enrichissement, comme la sélection, doit être assurée par
les juridictions elles-mêmes, les magistrats ayant participé à
l'élaboration des décisions étant les mieux placés pour la mener à bien,
en tout cas pour en superviser la réalisation.

Elle suppose le respect dune méthodologie commune, permettant une mise
en cohérence des données parvenant de l'ensemble des cours. Cette
méthodologie sera celle élaborée au sein du Service de Documentation et
d'Etudes de la Cour de Cassation, éprouvée de longue date et appliquée
dans le cadre de l'élaboration des bases de cette juridiction, de manière
à faciliter l'utilisation de cet outil par les magistrats, notamment par
la possibilité de procéder à terme à des interrogations transversales sur
les données provenant des divers niveaux de juridiction.

Afin de limiter, autant que possible, la charge supplémentaire de
travail que représente pour les magistrats des formations de jugement la
mise en place de cette base de données, nous vous proposons, comme cela
est déjà le cas dans les cours d'appel de Paris et de Versailles qui ont
démarré cette expérience, de faire appel aux assistants de justice pour
préparer les projets de titrage. Cependant, il est indispensable que ces
assistants bénéficient d'un encadrement. Il sera donc nécessaire
d'identifier parmi les magistrats de la cour, éventuellement parmi les
greffiers en chef, un correspondant qui assure une certaine pérennité au
dispositif. Ces correspondants bénéficieront dune formation auprès du
S.D.E. selon des modalités qui vous seront précisées tout à l'heure par
M.de Givry, Conseiller à la Cour et directeur de ce service. Il leur sera
demandé de former à leur tour les assistants de justice et de veiller à
l'alimentation de la base conformément à la politique éditoriale définie
par la cour et à la méthodologie d'enrichissement de la Cour de
Cassation.

La cellule dirigée par ce correspondant aura également la
responsabilité de veiller à l'anonymisation des décisions, lorsque cette
mesure se justifiera. L'étendue des mesures danonymisation reste une
question en suspens, puisque la CNIL examine actuellement cette question,
sans avoir de réponse précise à nous fournir dans l'immédiat. Nous
disposons dores et déjà de quelques règles induites par l'actuelle
législation et appliquées par la Cour de Cassation, concernant notamment
les affaires civiles. Par contre, les perspectives ouvertes par le
développement de l'internet nécessiteront sans doute la définition de
règles supplémentaires, qu'il faudra intégrer dans le processus de
production de la base.

Du côté du greffe, le montage proposé n'entraînera presqu'aucune
nouvelle charge de travail. La direction des services judiciaires a en
effet élaboré un logiciel "Juridice" permettant, de manière
quasi-automatique, de récupérer les arrêts dans la forme où ils ont été
produits initialement pour les formater dans la configuration nécessaire à
leur publication. Si les formations de jugement prennent la précaution, au
cours de leur délibéré, d'identifier les arrêts à publier, il suffira de
transmettre à l'équipe chargée de préparer leur enrichissement une copie
du fichier informatique, quel que soit le traitement de texte utilisé, dès
que l'arrêt est rendu. C'est la seule contrainte pour le greffe.

Après validation par le correspondant de la cour du titrage proposé,
éventuellement par le président de la formation de jugement, l'arrêt
enrichi sera envoyé par messagerie au S.D.E., service chargé de la
centralisation et de la diffusion de la base de données sur le réseau
intranet. Ce service procédera uniquement à un contrôle de cohérence entre
le titrage et l'arrêt et à une vérification formelle, sans apprécier
l'opportunité de la diffusion. La base de données sera visible sur
l'intranet, grâce à un moteur de recherche permettant l'accès aux données
via le navigateur web habituellement utilisé par l'usager.

La constitution de cette base de données rassemblant, au niveau
national, un échantillon significatif d'arrêts et de jugements provenant
des juridictions de votre ressort ne fait pas échec à l'élaboration dune
base plus riche à usage régional ou local, si vous le souhaitez.

Ce projet constitue globalement une charge supplémentaire pour les
cours. Mais chacun d'entre vous mesure l'intérêt qui s'attache à la
constitution d'un tel outil, qui facilitera le travail de tous les
magistrats et permettra de gagner un temps précieux dans la recherche
documentaire. Par ailleurs, il ne faut pas exagérer le volume des
décisions qui ont vocation à être incorporées dans la base. A titre
indicatif, je vous rappelle que la base JURIS, qui contient des arrêts des
cours d'appel, mais aussi des extraits de décisions des juridictions du
premier degré, incorpore environ 16 000 extraits de décisions par an, à
rapprocher de la production des cours d'appel, soit 240 000 décisions par
an.

Pour faciliter votre tâche, la direction des services judiciaires vous
fournira un appui matériel et méthodologique. Elle vous fournira en
particulier le logiciel "Juridice" et assurera sur site la formation de
ses utilisateurs. Ce logiciel, conçu en s'appuyant sur la méthode de
titrage de la Cour de Cassation, devrait faciliter les travaux
d'enrichissement. Si cela s'avère nécessaire, la DSJ est également prête à
vous fournir des postes informatiques pour équiper le service que vous
constituerez.

Elle a prévu d'organiser à votre demande, à l'intention des magistrats
des formations de jugement de vos ressorts, des réunions d'information ou
de formation concernant ce dispositif.

Enfin, elle pourra, en liaison avec la mission modernisation, soutenir
les projets d'acquisition et de configuration de serveurs locaux de
jurisprudence que les cours d'appel souhaiteraient mettre en place.

Naturellement, la montée en puissance de cet outil ne peut pas être
immédiate. Paris et Versailles ont bien voulu accepter de servir de
pionniers, j'en remercie leurs premiers présidents. Nous aimerions
maintenant associer à ce projet une demi-douzaine de cours de province,
avant de généraliser le dispositif au cours de l'année prochaine. Ceux
d'entre vous qui se porteraient candidats sont donc invités à prendre
attache avec la sous-direction des greffes, qui assure le pilotage de
l'opération. Je pense en particulier à toutes les cours qui disposent déjà
dune expérience dans la réalisation de bases de données à usage
interne.

3) les perspectives en matière de diffusion des bases de
données jurisprudentielles

Nous nous situons pour l'instant dans le cadre de la réglementation
actuelle, qui devrait nous conduire, lorsque cette base de données sera
opérationnelle, à en faire valider la production par le comité des bases
de données juridiques et à la mettre à la disposition du concessionnaire
de diffusion, pour son intégration dans le service public. Pour l'instant,
dans cette phase expérimentale que nous entamons, cette base ne sera
accessible qu'aux agents du ministère, par le biais du réseau privé
virtuel Justice.

Mais il n'est pas exclu que, sur ce point, les choses évoluent puisque
plusieurs événements récents devraient conduire le gouvernement à
transformer ce système de concession, que, pour sa part, le ministère de
la justice considère comme dépassé, notamment parce qu'il est en
contradiction avec sa politique d'accès au droit, donc d'accès aux sources
du droit.

Parmi ces événements, je citerai d'abord le rapport établi par le
groupe de travail présidé par M.Mandelkern, président de section au
Conseil d'État, sur la diffusion des données publiques. Ce rapport, dans
la droite ligne du programme d'action du gouvernement pour l'entrée de la
France dans la société de l'information, recommande la mise en ligne
gratuite et exhaustive des données juridiques publiques, en particulier de
la jurisprudence.

Il y a aussi la décision 99-421 rendue par le Conseil Constitutionnel
le 16 décembre 1999, qui rappelle que légalité des citoyens devant la loi
et la garantie des droits ne peuvent être effectives que si les citoyens
disposent dune connaissance suffisante des normes qui leur sont
applicables.

Il y a encore la loi de finances, qui vient de faire disparaître la
perception d'un droit de timbre pour la délivrance des copies d'actes
judiciaires.

Enfin il y a, du côté du concessionnaire lui-même, le fait qu'ORT vient
d'être racheté par un groupe financier étranger, la société Reuters, ce
qui pourrait conduire à une modification des rapports entre l'État et son
concessionnaire.

Tous ces événements permettent de penser, sans qu'il soit possible dans
l'immédiat de connaître les orientations qui seront prises, que le
dispositif actuel de diffusion devra être transformé. Le ministère de la
justice considère qu'il doit prendre sa place dans la future organisation
et que l'État, à travers les juridictions, doit exercer pleinement son
rôle dans la diffusion de la jurisprudence, quelle soit administrative ou
judiciaire.

En d'autres termes, la base de données qui sera constituée dans le
cadre que je viens d'évoquer sera, à terme, vraisemblablement mise à la
disposition de l'ensemble des citoyens, et pas seulement à celle des
magistrats et des professionnels du droit qui ont la capacité financière
de recourir aux actuels services du concessionnaire.

Il faut nous préparer à cette évolution et faire en sorte que le
service public puisse disposer d'un outil documentaire utilisable par tous
ses usagers. Cela fait partie de la mission du juge que de veiller à ce
que les normes qu'il produit soient connues et comprises par toute la
collectivité.

Ce rôle du juge, que la Cour de Cassation a, pour ce qui la concerne,
depuis longtemps pris en compte dans ses missions, ne remet pas en cause
la place des éditeurs privés, dès lors que l'État, dune part s'interdit
d'offrir des prestations à forte valeur ajoutée, d'autre part met, de
manière égalitaire, à la disposition de tous les éditeurs l'intégralité
des données brutes qui sont produites par les administrations
publiques.

Cela implique qu'il ne saurait être question, en matière
d'enrichissement, d'aller au-delà du titrage nécessaire à la recherche des
décisions pertinentes, par exemple en ajoutant des liens hypertextes, des
commentaires d'arrêts, des références bibliographiques ou textuelles.

Cela signifie aussi qu'il faudra négocier avec le monde de l'édition
les modalités de son accès à la production brute et intégrale des
juridictions, au moins des cours d'appel. Cette nouvelle étape pourra être
envisagée lorsque la démarche de standardisation des chaînes de production
informatisées aura été menée à son terme.

En conclusion, le projet qui vous est proposé aujourd'hui répond
d'abord à nos propres besoins. Il s'agit en priorité de bâtir un outil
documentaire qui nous fait actuellement défaut. Mais au delà, c'est une
démarche qui fait partie intégrante de la politique d'accès au droit,
laquelle constitue l'un des axes majeurs de la réforme de la justice.
C'est enfin un projet de service public, qui s'inscrit dans la réforme de
l'État et qui prend en compte les bouleversements techniques, économiques
et juridiques générés par l'arrivée de la société de l'information.

Je vous remercie d'avance pour l'attention que vous porterez à sa
réalisation et je me tiens à votre disposition pour répondre à toutes les
questions que vous voudrez bien me poser.

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